La Cumbre de la OTAN, celebrada en Madrid (29-30 de junio), ha dado un fuerte impulso a una organización de la que hace tan solo un par de años se decía que estaba en crisis… o en “muerte cerebral”, en expresión del presidente francés Emmanuel Macron. La reunión de los jefes de Estado y de gobierno de los 30 países aliados estaba prevista desde junio del año pasado, así como la elaboración del nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, pero ha sido la invasión rusa de Ucrania la que ha cambiado el horizonte y las perspectivas de la Alianza.
Establecida en 1949 por el Tratado de Washington, la OTAN ha tenido oportunidades de reinventarse a lo largo de casi tres cuartos de siglo. Su existencia fue cuestionada en 1991 tras la disolución del Pacto de Varsovia, que supuso formalmente la desaparición de los bloques político-militares de la Guerra Fría. Sin embargo, Estados Unidos y la mayor parte de sus aliados europeos decidieron darle nuevas funciones, plasmadas en el Concepto Estratégico de 1991, sustituido por otros documentos similares en 1999 y 2010.
Los tres Conceptos Estratégicos anteriores
Durante la Guerra Fría, la Alianza no dio a conocer ningún documento que pudiera calificarse de estratégico. Con todo, proporcionó indicios sobrados, a partir de la década de 1960, de adoptar como estrategia la llamada “respuesta flexible”: la posibilidad de utilizar armas nucleares tácticas para frenar una posible invasión de Europa por las fuerzas del Pacto de Varsovia, muy superiores en efectivos y armamentos convencionales.
Sin embargo, un mes antes de la disolución de la URSS, la OTAN adoptó en Bruselas (7-8 de noviembre) el Concepto Estratégico de 1991, que ponía el acento en la dimensión política de la Alianza, basada en valores como la democracia parlamentaria, el imperio de la ley, el respeto de los derechos humanos y la economía de mercado. Se partía de la idea de que, superada la división de Europa, estos valores se difundirían a lo largo del continente. Los desafíos a la seguridad europea no procederían, por tanto, de una agresión externa, sino que se derivarían de la inestabilidad interna de algunos países, a partir de las rivalidades étnicas y las disputas territoriales.
Yugoslavia y la URSS eran entonces la demostración práctica de lo que lo que estaba sucediendo. En consecuencia, se resaltaba el papel del art. 4 del Tratado de Washington, en el que se establece el derecho de los aliados a establecer consultas en caso de amenazas a la seguridad. La defensa colectiva, contemplada en los arts. 5 y 6 del Tratado, seguía siendo fundamental, aunque quedaba en un segundo plano porque se subrayaba el diálogo y la cooperación con los antiguos miembros del Pacto de Varsovia, así como con los países del sur del Mediterráneo y del Oriente Medio.
La guerra de Ucrania pone en primer plano la función originaria de la OTAN de disuasión y defensa colectiva
El Concepto Estratégico de 1999 fue aprobado en la Cumbre de Washington (23-24 de abril), En el documento se insistía en la dimensión política de la Alianza, centrada en las tareas de prevención de conflictos y gestión de crisis, particularmente en los Balcanes occidentales. Se apostaba también por el diálogo con Rusia, Ucrania y los países mediterráneos, al tiempo que se afirmaba que una agresión externa contra los aliados era altamente improbable. Los riesgos seguían proviniendo de la inestabilidad política, social y económica de países cercanos. A la vez se apostaba por la ampliación de la Alianza, que se inició con la entrada de Polonia, Hungría y República Checa en 1999, y que fue considerado como un factor de estabilidad.
El Concepto Estratégico de 2010 se ratificó en Lisboa (19-20 de noviembre). Sin olvidar la función de defensa colectiva, se insistió de nuevo en el papel de la OTAN como gestora de crisis y garante de la estabilidad en las situaciones posconflicto con los ejemplos de los Balcanes occidentales y Afganistán. No se señalaba como adversario a ningún país, ni siquiera a Rusia, a la que se animaba a la cooperación en intereses compartidos por medio del foro de consultas que era el Consejo OTAN-Rusia. Por lo demás, se señalaban nuevos desafíos a la seguridad, como la proliferación de armamentos, el terrorismo, el tráfico de armas y estupefacientes, los ciberataques o las posibles interrupciones en el suministro de energía.
Rusia, una amenaza
En el Concepto Estratégico de Madrid los jefes de Estado y de gobierno de la Alianza declararon en términos enérgicos que los tiempos actuales son “críticos para nuestra seguridad, la paz internacional y la estabilidad”. Una de las causas es la que califican de “guerra de agresión” de Rusia contra Ucrania, en contraste con la persistente calificación de Moscú de considerar los hechos como “una operación militar especial”. Por el contrario, los aliados consideran la actuación rusa como brutal e ilegal, con toda una serie de violaciones del derecho internacional humanitario derivadas comportamiento agresivo de Rusia.
Por tanto, la guerra de Ucrania pone en primer plano la función originaria de la OTAN de disuasión y defensa colectiva, a diferencia de los documentos anteriores en los que se ponía el acento en la prevención de conflictos, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. Estas dimensiones de la seguridad siguen estando presentes en el Concepto, pero se diría que la Alianza parece haber aprendido las lecciones de Libia y Afganistán, y da preferencia, sobre todo, a la defensa territorial. Es una consecuencia de que el entorno estratégico internacional ha cambiado, tal y como se subraya al comienzo del párrafo 6 del Concepto: “El área euroatlántica no es un área de paz. La Federación Rusa ha violado las normas y principios que han contribuido a un estable y predecible orden de seguridad europeo. No podemos descartar la posibilidad de un ataque contra la soberanía de los aliados y su integridad territorial”.
Por primera vez desde el final de la Guerra Fría, la OTAN califica a Rusia de amenaza, según leemos en el párrafo 8: “La Federación Rusa es la más significativa y directa amenaza a la seguridad de los aliados y a la paz y estabilidad en el área euroatlántica”. También allí se denuncia que Rusia busca establecer esferas de influencia, algo descartado por organizaciones paneuropeas como la OSCE en el orden aparentemente triunfante de la posguerra fría, pero también un control directo de lo que fue en su día el espacio soviético con medidas coercitivas, subversivas, de agresión y de anexión. El párrafo denuncia también la “guerra híbrida” de Moscú, que incluye ciberataques y chantajes comerciales, que serían un ejemplo de utilización de la fuerza para minar un orden internacional basado en reglas. En este sentido habría que entender las estrategias militares rusas en los mares Báltico, Negro y Mediterráneo, reforzadas con su cooperación con Bielorrusia. Todas ellas, según los aliados, “desafían nuestra seguridad e intereses”.
La visión rusa
En contraste, el enfoque de Moscú es muy distinto. Su visión del orden internacional es opuesta a la de los países occidentales, pues está muy enraizada en el derecho internacional clásico, vigente hasta 1945, que da primacía a la soberanía de los Estados y a los derechos que les son inherentes, entre ellos los de su soberanía e integridad territorial, lo que supone una fuerte carga emotiva nacionalista e historicista, persistente no solo hoy sino también en los períodos zarista y soviético. De hecho, en los primeros años de la presidencia de Putin, Rusia se presentaba ante el mundo como “una democracia soberana”.
En consecuencia, el final de la URSS fue una tragedia para los rusos, tal y como ha subrayado en diversas ocasiones el propio Putin. Por lo demás, Rusia no abandonó nunca su tradicional visión geopolítica y rechazó siempre que la ampliación de la OTAN, y en su caso de la UE, en territorios que formaron parte del bloque soviético, fuera un factor de paz y estabilidad, sino una amenaza directa a su seguridad.
En el párrafo 9 los aliados aseguran que no buscan una confrontación con Rusia y que desean mantener abiertos canales de comunicación para gestionar y manejar los riesgos del momento presente. Sin embargo, todo parece indicar que la OTAN ha definido a los rusos como su principal amenaza a largo plazo, ya que los aliados y socios que tienen frontera con Rusia se sienten hostigados por Moscú desde hace años y la invasión de Ucrania ha empeorado la situación.
Según la Alianza, las cosas cambiarían si Rusia abandonara su comportamiento agresivo y cumpliera con el derecho internacional. Se podría pensar que esta conducta se circunscribe a la Rusia de Putin, pero el problema es que Ucrania forma parte de la historia rusa y gran parte de su territorio estuvo incluido en el imperio de los zares, por no hablar de los orígenes medievales de la propia Rusia. Una cuestión nacionalista muy sensible que no solo requeriría un cambio de gobierno sino, sobre todo, un cambio de mentalidad.
La OTAN denuncia la asociación estratégica entre chinos y rusos, pero se abstiene de calificar a China de amenaza
China, un desafío
El párrafo 7 del Concepto Estratégico de la Alianza hace una referencia genérica al desafío de los actores autoritarios frente a las democracias representadas por la OTAN, si bien no menciona explícitamente a Rusia y China. Los actores autoritarios invierten masivamente en armas convencionales, nucleares y sistemas de misiles haciendo gala de poca transparencia y de nulo respeto por normas y compromisos internacionales. Además, explotan para sus intereses las nuevas tecnologías hasta el punto de interferir en los procesos democráticos y en las instituciones de los países aliados.
La percepción contenida en el citado párrafo es la de las democracias enfrentadas a unos autoritarismos que utilizan tácticas híbridas desestabilizadoras como, por ejemplo, la desinformación, la instrumentalización de los movimientos migratorios o medidas económicas coercitivas. En opinión de la OTAN, los autoritarismos no solo minan deliberadamente las normas e instituciones multilaterales, sino que promueven sus modelos políticos por todo el mundo. Probablemente habría que matizar que países como China no tienen un especial interés por difundir una ideología determinada, y menos aún la del comunismo, sino que ponen en primer plano sus intereses económicos y políticos, aunque al mismo tiempo se presentan como los aliados naturales –nada exigentes en materia de democracia y derechos humanos– de los países en desarrollo frente a las injerencias del imperialismo de Occidente.
Con todo, el párrafo 13 del Concepto menciona abiertamente a China, a sus ambiciones y políticas coercitivas que desafían los intereses, la seguridad y los valores de los aliados. Se resalta que China emplea instrumentos políticos, económicos y militares para proyectar su poder mundial, al tiempo que cultiva la opacidad de sus intenciones. Sus tácticas son híbridas, al igual que las de Rusia, y violan un orden internacional basado en reglas. De ahí que los aliados denuncien la asociación estratégica entre chinos y rusos, reafirmada oficialmente poco antes de la guerra de Ucrania.
Pese a todo, la OTAN se abstiene de calificar a China de amenaza y aboga por un compromiso constructivo con este país, sobre todo en asuntos de interés común en los que es necesaria una transparencia recíproca. Ni que decir tiene que la percepción de los chinos, sustentada en un nacionalismo que pretende recuperar grandezas pasadas, es la de que el actual orden internacional es injusto porque solo sirve a los intereses occidentales.
La ampliación de la Alianza
Una de las cuestiones debatidas por los medios de comunicación en los días precedentes a la Cumbre de Madrid es si la Alianza garantiza realmente la integridad territorial de sus miembros. La redacción del párrafo 20 del Concepto pretende reafirmar esa garantía: “Mientras la OTAN sea una alianza defensiva, nadie debe dudar de nuestro esfuerzo y resolución de defender cada pulgada de territorio aliado, de preservar la soberanía e integridad territorial de todos los aliados y protegerlos de cualquier agresión”.
El párrafo es oportuno, sobre todo, para los países bálticos o Polonia, que se sienten directamente amenazados por Rusia, y en el caso de los bálticos, otros miembros de la OTAN les están dando protección frente a las violaciones de su espacio aéreo, pues la credibilidad de la Alianza se fundamenta en la rápida respuesta de sus miembros frente a un ataque armado, contemplado en el art. 5 del tratado de Washington.
Hay quien se pregunta en el caso de España si la garantía defensiva se aplicaría a Ceuta y Melilla, territorios situados en el norte de África y no en la región euroatlántica, tal y como se menciona en el citado Tratado. La referencia a “la integridad territorial de todos los aliados” en el Concepto, sin tener que recurrir a la compleja y arriesgada tarea de modificar una norma jurídica internacional, tendría que servir para descartar temores. Con todo, la situación de España es muy diferente a la de los aliados del este de Europa, pues la posible amenaza contra Ceuta y Melilla proviene de Marruecos, un país aliado de Washington, que mantiene en su territorio tres bases militares.
En la Cumbre de la OTAN se ha invitado a Finlandia y Suecia a adherirse a la Alianza tras levantarse el veto de Turquía. ¿Caben nuevas ampliaciones en un futuro próximo? En los Balcanes occidentales solo Bosnia-Herzegovina y Serbia no pertenecen a la Alianza. Este último país está descartado no solo por el hecho de sus vínculos históricos y culturales con Rusia, no incompatibles con su candidatura a la UE, sino también por el recuerdo de la guerra de Kosovo. En el caso de Bosnia-Herzegovina, la adhesión no resultará fácil por la oposición de los serbobosnios, aunque croatas y musulmanes puedan ser partidarios. Respecto a Ucrania y Georgia, la OTAN se reafirma en su decisión de la Cumbre de Bucarest (2008) de abrir sus puertas a estos países, si bien no concreta ninguna medida, pues las incorporaciones dependen de un acuerdo unánime de todos los miembros de la Alianza.