Qué se juega en Copenhague

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Duración lectura: 10m. 55s.

En la conferencia de Copenhague sobre el cambio climático (7-18 de diciembre) se busca un nuevo tratado para suceder al Protocolo de Kioto, que llega hasta 2012. Para ayudar a entender mejor lo que está en juego, resumimos la situación actual y las principales cuestiones que se discuten en las negociaciones.

¿Qué establece el Protocolo de Kioto?

Este Protocolo adicional a la Convención Marco de la ONU sobre Cambio Climático, acordada en la “Cumbre de la Tierra” (Río de Janeiro, 1992), fija límites a la emisión de gases con efecto invernadero (GEI), para frenar el calentamiento del clima. Firmado en 1997, entró en vigor en 2005; a día de hoy ha sido ratificado por 187 Estados, casi todos los del mundo. La principal ausencia es la de Estados Unidos.

En el tratado, los países desarrollados (PD) reconocen ser los principales emisores de GEI desde la revolución industrial, y por tanto aceptan que deben ser los primeros en reducir las emisiones. Prometen además ayudar a los países en desarrollo (PED) a prepararse para reducir sus emisiones en el futuro, cosa a la que de momento estos no están obligados.

En concreto, el Protocolo determina metas de reducción de emisiones entre 2008 y 2012 para 38 países: los industrializados y los países en transición a la economía de mercado (los ex comunistas de Europa). El conjunto de todos deberá haberlas bajado en 2012 un 5% con respecto a las de 1990. Para ello, cada país tiene una meta: 8% en la mayoría de los casos, 4% ó 5% para los antiguos satélites soviéticos; 3 países no tienen que bajar sus emisiones (Rusia, Nueva Zelanda, Ucrania), y otros 3 incluso pueden aumentarlas (Australia, Islandia, Noruega).

De esos países, conocidos como los del Anexo I (a la Convención Marco), solo los 23 más ricos, o del Anexo II, se obligan a ayudar a los PED para que puedan limitar sus emisiones más adelante.

Para calcular las emisiones totales de un país se tiene en cuenta el llamado LULUCF (land use, land-use change and forestry: uso de terreno, cambios en lo mismo y silvicultura), que corresponde a los “sumideros de carbono”. Como la vegetación y ciertos terrenos (turberas) almacenan carbono, la explotación agrícola y forestal puede aumentar o disminuir las emisiones netas.

¿Qué medios se prevén para reducir las emisiones?

El Protocolo permite distintos “mecanismos flexibles”. Así, las metas pueden ser cumplidas colectivamente por grupos de países que se repartan las reducciones de otra manera, siempre que el resultado para el conjunto sea por lo menos igual a la suma de las metas nacionales. Así lo ha previsto la Unión Europea (UE), que se ha propuesto una reducción del 8%, subiendo las metas a unos países (por ejemplo, –21% en vez de –8% para Alemania) y bajándolas a otros (por ejemplo, +15% en vez de –8% para España).

También se autorizan mercados de cuotas (ETS: emission trading systems), en las que industrias o naciones que no lleguen al máximo de emisiones asignado vendan su remanente a otras que sobrepasan el suyo. Así, poniendo precio a las emisiones, se estimula a todos a bajarlas: a los mayores contaminantes, porque incurren en un costo, y a los menores, para disponer de excedentes que vender. En 2005, la UE puso en funcionamiento el hasta ahora mayor ETS del mundo.

Otro mecanismo flexible es el conocido como “desarrollo limpio”: contribuir a proyectos para reducir emisiones en PED. El país inversor puede descontarse su aportación de sus propias emisiones.

¿Se están cumpliendo las metas de Kioto?

El último recuento, publicado por la secretaría de la Convención Marco el 21 de octubre pasado, muestra que en 2007, los países obligados por el Protocolo habían bajado un 5,2% sus emisiones anuales con respecto a 1990, que es ya más de lo acordado. Sin embargo, la tendencia desde 2004, cuando la reducción fue superior al 10%, es a peor. Se supone que los datos de 2009 reflejarán un nuevo descenso de emisiones, por la recesión económica. En todo caso, la meta de -5% en 2012 parece alcanzable.

Ahora bien, la reducción se debe enteramente al colapso industrial en la Europa ex comunista. En efecto, las emisiones anuales de estos países han disminuido un 42,2% de 1990 a 2007, mientras que las de los países ricos en su conjunto nunca han bajado, y en 2007 fueron un 12,8% más con respecto a 1990. Como estos emiten más que los otros (4 veces más en 2007), no se podrá mantener la reducción si no empiezan a bajar.

La tabla 1 muestra el grado de cumplimiento de las metas de emisiones por algunos países seleccionados (incluido LULUCF).

¿Se están cumpliendo los compromisos de ayuda económica a los PED para limitar sus emisiones?

El Protocolo de Kioto reitera la obligación contraída por los PD en la Convención Marco. Pero ni uno ni otro tratado estipulan cantidades determinadas, que quedan pendientes de negociación.

Las aportaciones de los PD para los objetivos señalados en la Convención Marco van en su mayor parte al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM, Global Environment Facility en inglés). En la última provisión de recursos, 32 países, casi todos del Anexo I, acordaron asignar al FMAM donaciones por 3.130 millones de dólares en total para el periodo 2006-2010 (782,5 millones de dólares por año).

Con ese dinero, el FMAM impulsa acciones en diversos ámbitos (biodiversidad, desertificación, contaminación del agua…), en muchos casos en beneficio de los PED. En ayuda específica a los PED para limitar sus emisiones y adaptarse al cambio climático, el FMAM ha gastado unos 3.000 millones de dólares en quince años.

Los PD destinan también fondos a ayudar a los PED en materia de cambio climático por otras vías, como proyectos bilaterales de cooperación.

¿Qué se pretende en la conferencia de Copenhague?

Se trata de acordar un nuevo tratado que sustituya al Protocolo de Kioto después de 2012. Los objetivos son fijar para los PD mayores recortes de emisiones y que los PED (al menos los más grandes) acepten por primera vez reducciones obligatorias, a cambio de que los PD se comprometan a ayudarles, con cantidades concretas, a realizar la adaptación.

En general, los PD se muestran dispuestos a asumir reducciones más exigentes, del 50% o más, aunque la magnitud está por determinar. La mayor dificultad en este capítulo reside en la indefinición de Estados Unidos, que no puede ofrecer una meta concreta porque su legislación nacional al respecto permanece estancada en el Senado. Al final, el presidente Barack Obama anunciará que su país se propondrá una reducción para 2020 del orden del 17% (versión aprobada por la Cámara de Representantes) al 20% (proyecto del Senado) con respecto a 2005.

El problema está en el tercer punto, que condiciona el segundo: los PED no están dispuestos a adquirir compromisos de bajar emisiones si primero los PD no ponen el dinero. Y la presente recesión no es el mejor momento para hacer ofrecimientos generosos.

¿Cuánto dinero haría falta?

Como no hay una lista concreta de acciones que se necesitaría llevar a cabo, no se puede hacer un presupuesto. Todos los números que circulan son estimaciones, o quizá desiderata. El borrador de tratado que llega a Copenhague -un texto lleno de diversas propuestas para cada punto- incluye opciones muy diferentes: 67.000 millones de dólares anuales, de 70.000 a 140.000 millones… Mucho dinero, en todo caso: la ayuda oficial al desarrollo que dieron los países ricos en 2007 ascendió a 120.850 millones de dólares.

¿Qué metas de emisiones se proponen en Copenhague?

Las propuestas del borrador oscilan entre un 25% y un 45% menos que en 1990 para los PD en 2020, y entre un 75% y un 95% menos en 2050. Para los PED se plantea entre un 15% y un 30% menos que en 1990 en 2020, y en 2050 alrededor del 25% menos que en 2000.

En las clásicas salvas previas a la conferencia, los gobiernos han anticipado metas para sus propios países, no todas creíbles. Para 2020, la UE ha ofrecido un 30% (y un 95% para 2050); Japón, un 25%; Brasil, un 40%, además de reducir un 80% la deforestación en el Amazonas; Indonesia, un 26%… El país más importante, China, ha dicho que no se comprometerá a recortes de emisiones totales, sino relativas: bajar un 40-45%, con respecto a 2005, su emisión de GEI por dólar de PIB.

No se espera que se alcance un acuerdo definitivo en Copenhague, toda vez que Obama y otros dirigentes han dicho que las cuestiones más espinosas tendrán que esperar hasta mejor ocasión. Esta dilación hace más difícil que se apruebe un tratado antes de que expire el Protocolo de Kioto, al final de 2012.

¿Es necesario que los PED se comprometan a bajar sus emisiones?

Los actuales países más ricos ya no son los mayores emisores de GEI, en términos absolutos. Según datos de 2006, los 23 países del Anexo II causan el 40% de las emisiones mundiales, y los 20 primeros emisores entre los PED, el 43,2%. La mayor parte del resto corresponde a los países en transición (10,5%). De modo que las emisiones mundiales se reparten casi por mitades entre los PD y los PED. La tabla 2 muestra la muy distinta clasificación de emisores de dióxido de carbono, según se tomen las emisiones totales o las emisiones por habitante.

En los próximos decenios, los PED se pondrán por delante en emisiones absolutas. Según el World Energy Outlook 2009, de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), si no cambia la tendencia actual, la demanda mundial de energía subirá un 40% hasta 2030, y el 90% del incremento será debido a los países que no pertenecen a la OCDE. Los miembros de este club comprarán menos petróleo que ahora, pero los otros países mucho más, de modo que la demanda mundial aumentará un 24%. Más o menos lo mismo ocurrirá con el gas (+42%) y el carbón (+53%). En tal caso, las emisiones de GEI debidas al uso de energía crecerían un 1,5% anual hasta 2030, y todo el aumento vendría de fuera de la OCDE; de China, India y el Oriente Medio vendrían las tres cuartas partes.

Si se atiende a las emisiones por habitante, parece más justo no pedir tanto esfuerzo a los países grandes que emiten relativamente poco, como China e India. Sin embargo, a efectos de contener la concentración de GEI en la atmósfera, solo importan las emisiones totales. China tiene unas emisiones por cabeza que son cuatro veces menos que las de Estados Unidos, pero desde 2006 es el primer emisor mundial en términos absolutos.

Parece, pues, prácticamente imposible que disminuyan las emisiones mundiales si los PED no bajan las suyas.

¿Cómo se podría lograr una rebaja sustancial de las emisiones?

La AIE estima que se puede estabilizar la concentración atmosférica de GEI en 450 partes por millón en 2030 aplicando distintas medidas. La mitad y algo más de la reducción de emisiones necesaria vendría de la mejora de la eficiencia en el uso final de la energía, lo que incluye la mayor parte de la industria, el sector del transporte y el consumo privado. Un 20% se conseguiría con la expansión de energías renovables. Las técnicas, hoy experimentales, de captura y almacenamiento de carbono, darían un 10%, y una proporción igual las centrales nucleares. Sustituir las anticuadas centrales térmicas de carbón, presentes sobre todo en Estados Unidos y China, por otras modernas alimentadas por gas o también por carbón, pero más eficientes, añadiría un 5%. El uso de biocombustibles en el transporte proporcionaría un 3%.

Todo eso costaría, según la AIE, una inversión adicional de unos 10,5 billones de dólares de 2010 a 2030, principalmente en industria, trasporte y construcción. Pero cree que el ahorro en combustibles sería mayor: solo en transporte se dejarían de gastar 6,2 billones.

Esos objetivos no suponen las mismas exigencias en los PD que en los PED. Los PD tendrían que bajar sus emisiones por habitante, invirtiendo mucho en tecnología y eficiencia (por ejemplo, aislamiento térmico de edificios), y la gente tendría que aceptar impuestos más elevados sobre el consumo de energía.

Los PED tienen unas emisiones por habitante mucho más pequeñas, y el gran problema es limitar las totales sin frenar su desarrollo. Desde luego, tienen mucho que avanzar -más que los PD- en energías limpias y en eficiencia, para lo que necesitarían invertir 200.000 millones de dólares adicionales hasta 2020, estima la AIE. Pero no pueden disfrutar de crecimiento económico sin consumir más energía. Y ahora se les pide que adopten tecnologías de ricos antes de que lo sean.