Los pobres, protagonistas de su promoción

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La ONU revisa la lucha contra la pobreza en el mundo
Toda conferencia decenal de la ONU tiene su “+5”. El correspondiente a la Cumbre sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), celebrado a finales de junio en Ginebra, revisó los resultados obtenidos en la lucha contra la pobreza durante los últimos cinco años. Ha habido un progreso general compatible con estancamientos o retrocesos en algunas regiones, en particular el África subsahariana. Pero cada vez está más claro que la reducción de la pobreza exige que los pobres se organicen, sin limitarse a ser receptores pasivos de la ayuda.

En coincidencia con la reunión de Ginebra, la ONU hizo de los días 26 a 30 de junio una especie de “semana mundial de la pobreza”. El primer día de sesiones se distribuyó un documento titulado Un mundo mejor para todos, elaborado y patrocinado conjuntamente por la propia ONU, el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El día 29, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hizo pública la edición de este año de su Informe sobre desarrollo humano, donde clasifica a los países según su “índice de desarrollo humano” (IDH). Todo contribuía a llamar la atención del mundo sobre la pobreza y los obstáculos al desarrollo.

El documento final de Copenhague (ver servicio 40/95) y la declaración de Ginebra son textos políticos adoptados por consenso, llenos de buenas intenciones, pero poco concretos. Además, sus propuestas no son vinculantes para los Estados.

En manos de los poderosos

Un mundo mejor para todos desciende a más detalles. Pero a su aparente exactitud en los datos cuantitativos no añade objetivos nuevos: los que trae son los mismos propuestos en Copenhague, si bien concreta más.

Por ejemplo, una de las metas de Copenhague es que en el año 2015 todas las personas del mundo en edad de procrear tengan acceso a servicios de “salud reproductiva” y “planificación de la familia”, sin más precisiones. Y, como ocurrió en El Cairo, en Copenhague las referencias a esos términos ocasionaron reservas al documento final por parte de varios Estados: todos ellos señalaban que por tales expresiones no podía entenderse derecho al aborto o cualquier clase de método de planificación familiar. En cambio, Un mundo mejor… incluye en el concepto de “salud reproductiva” la difusión universal de anticonceptivos -no mencionados en el documento de Copenhague- y se felicita porque su uso ya está aumentando.

Un mundo mejor… también precisa un poco más que Copenhague y su “+5” en los otros seis puntos que plantea: reducción de la pobreza, escolarización general, igualar las tasas de escolaridad de niñas y niños, mortalidad infantil, mortalidad materna y conservación del medio ambiente. Esto parece deberse a que Un mundo mejor… es un documento extraoficial. Pero ha sido elaborado a petición expresa del G-8, con vistas a la próxima cumbre. Así, los responsables políticos de los países más ricos dispondrán de una guía clara -y un tanto simplista- para diseñar planes específicos. El contraste entre Copenhague y Un mundo mejor… parece indicar que los resortes están en manos de los Estados poderosos, más que de la ONU. En la práctica, pues, Un mundo mejor… puede ser más importante que las conferencias internacionales.

Progreso general, retrocesos locales

Pero si se quiere conocer el estado de la pobreza en el mundo y de los esfuerzos para reducirla, es más útil Superar la pobreza humana, el informe del PNUD sobre pobreza correspondiente al presente año. En este texto de 112 páginas, el PNUD no se limita a dar cifras: tiene mejor conocimiento del terreno, participa en planes que se llevan a cabo en todo el mundo, sabe con mayor certeza qué acciones funcionan y cuáles son los obstáculos.

El informe revisa el cumplimiento de los objetivos de Copenhague (en los gráficos se puede ver la evolución en tres de ellos). El resumen es que desde entonces ha habido un progreso general del bienestar en el mundo, que se refleja en las estadísticas globales; a la vez, un quinto de la población se ha estancado o ha retrocedido. La pobreza ha disminuido rápidamente en Asia, pero en África y los territorios de la antigua URSS ha ido a peor, y el conjunto de Latinoamérica está más o menos igual. Así, por cada país que ha reducido la mortalidad infantil en el decenio pasado, diez mantienen las mismas tasas y en uno ha subido. La parte más pobre de la población mundial no consigue salir del círculo de la pobreza.

Por ejemplo, entre 1980 y 1997, en Asia del sur el consumo por habitante ha crecido a una media del 2,5% anual. Sin embargo, el número de pobres ha aumentado en todos los países de la zona, excepto Sri Lanka. Pese a haber reducido la pobreza en términos relativos, India tenía en 1995 casi 60 millones de pobres más que en 1985.

En general, las estadísticas muestran una evolución mucho más favorable para el conjunto de los países en desarrollo que para el grupo de los llamados países menos avanzados. La región donde están la mayoría de estos últimos, el África subsahariana, es la única donde el consumo por habitante ha bajado (-2,1%). De 1990 a 2000, la tasa de mortalidad antes de los 15 años ha disminuido un 28% en el conjunto de los países en desarrollo y un 17% en los menos avanzados.

No basta que crezca el PIB

Al preguntarse por las causas de los fracasos, cobra cada vez más fuerza la idea de que la pobreza no es una cuestión meramente económica. En concreto, los planes de ajuste y la ortodoxia económica, recetados por el FMI, agravan a corto plazo las dificultades de los más pobres; pero las esperadas mejoras a largo plazo no terminan de llegar. Por eso, tanto el FMI como el BM han cambiado de estrategia: sus medidas de ajuste económico y ayuda al desarrollo irán acompañadas de planes específicos contra la pobreza (ver servicio 12/00).

También el PNUD subraya que no basta el crecimiento económico: se precisa, además, atacar directamente la pobreza. Pero añade que entre uno y otra falta un “eslabón perdido”, que impide que los ingresos que genera el crecimiento lleguen, en la debida proporción, a los pobres. Por eso, insiste el PNUD, hay que concentrar los recursos en los pobres. A eso tendía la “Iniciativa 20/20” -la conclusión más famosa de Copenhague-: los países donantes se comprometen a dedicar el 20% de su ayuda al desarrollo a necesidades sociales básicas, y los países receptores, a destinar el 20% de sus presupuestos a los mismos fines.

¿Se ha cumplido? No hay datos generales, pero el PNUD ha examinado 13 países de Latinoamérica. Resulta que allí solo se asigna a los servicios sociales básicos el 12% de los presupuestos nacionales y el 10% de la ayuda oficial al desarrollo. El informe se queja de que los Estados donantes se preocupan muy poco de concentrar la ayuda en los pobres. En cambio, tienen más cuidado en concentrarla en sus propias economías. Alrededor de la mitad de la ayuda a los países pobres está condicionada a que los bienes o servicios implicados sean proporcionados por los donantes, lo que equivale a usar la ayuda para subvencionar a proveedores de los mismos países ricos. Haría falta que los países pobres pudieran vender más a los desarrollados; pero se interpone el proteccionismo. El PNUD subraya, como ya hiciera la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), que es necesario abrir los mercados a los países pobres (ver servicio 134/99).

El eslabón perdido

Pero lo más notable del informe es otro diagnóstico. Según el PNUD, el “eslabón perdido” consiste en que, frente al mal gobierno, los pobres carecen de poder y organización suficiente para hacer valer sus intereses.

Para ayudar de verdad a los pobres, afirma el PNUD, es preciso conseguir que ellos se organicen. Esto requiere que los planes contra la pobreza sean asumidos por los interesados, no dictados por los donantes. De esta forma, las acciones estarán adaptadas a las condiciones reales de cada lugar, y los pobres podrán ser protagonistas de su propia promoción. Y para todo ello, es imprescindible también que los pobres tengan capacidad de decidir sobre sus asuntos y sean escuchados por la Administración pública.

El informe del PNUD subraya la importancia de las ONG. Pero se refiere, sobre todo, no a las occidentales especializadas en ayuda al desarrollo, sino a las constituidas y dirigidas por los propios pobres de cada lugar. “La reducción de la pobreza -dice-se basa en que los pobres se organicen por sí mismos en la comunidad”.

Un ejemplo de esta estrategia es el Programa de mitigación de la pobreza del Asia meridional, que se aplica en seis países de la zona. En tres distritos de Andhra Pradesh (India), el Programa ha contribuido a establecer más de 4.000 grupos de autoyuda, de los que el 94% están formados por mujeres. Cada grupo es propio de un pueblo, y los de 30 ó 40 pueblos se federan en organizaciones más amplias. Asociados, los pobres de esas zonas han logrado que los bancos les concedan créditos para comprar herramientas, semillas, etc.; antes, cada uno por su cuenta solo podía obtener préstamos pequeños y en peores condiciones de los prestamistas del lugar. La unión también les permite negociar precios más bajos con los proveedores.

El PNUD ha promovido organizaciones semejantes en otras regiones, como Bulgaria o Sudáfrica. El Programa facilita ideas y un primer impulso, también económico. Pero es esencial que los pobres lleven la iniciativa.

Gobiernos responsables

Otra virtud de esos grupos es que prestan fuerza a los pobres para exigir responsabilidad a los gobiernos locales. Las organizaciones más amplias pueden, a su vez, influir en la Administración regional o incluso nacional. Pues es frecuente que la Administración pública -más aún si es corrupta- solo preste atención a quienes poseen dinero o influencia. Así, los servicios básicos (agua potable, saneamiento…) se reparten desigualmente, y nunca llegan adonde viven los pobres.

De ahí que el PNUD ponga en relación democracia y lucha contra la pobreza. La democracia no es una vacuna contra la pobreza, advierte. Pero si hay sistema democrático, es más fácil que el gobierno responda a las demandas de los pobres. Pero el PNUD hace una precisión: la celebración periódica de elecciones libres puede ser una gran ayuda, pero no basta por sí sola. Un gobierno nacional democráticamente elegido será más sensible a las demandas de la clase urbana, pero quizá mucho menos a las necesidades de los pobres rurales, que en muchos países son mayoría. Además, las administraciones inferiores pueden ser ineficaces y corruptas.

Por ejemplo, lo primero que influye en el bienestar de los pobres de Sindh (Pakistán), agricultores sin tierras propias, es la obtención de suelo público en precario para poder cultivar. Por la ineptitud de las administraciones municipales, la tramitación de las solicitudes de arrendamiento duraba una media de 1.354 días. La solución fue reformar el gobierno local para que escuchara a los administrados. La duración media de los trámites se redujo a 108 días, y aumentó en un 50% la concesión de arrendamientos. Los pobres de Sindh consiguieron también organizarse para presentar sus demandas de servicios básicos de alcantarillado y abastecimiento de agua. Sin corrupción, esos servicios llegaron a más familias y empezaron a costar entre un tercio y la mitad que antes.

Democracia local

Por eso afirma el PNUD que las elecciones más útiles para los pobres son las locales. La democracia en este nivel no se dará si no existe a escala nacional, pero hoy, en los países pobres, el “eslabón perdido” suelen ser los gobiernos inferiores. Esto es un aviso también para los donantes de ayuda, que se entienden con los gobiernos nacionales: si las administraciones próximas al pueblo no funcionan, los recursos no llegarán a quienes los necesitan. Los programas que atacan ese problema, señala el informe, son más lentos que los convencionales; pero sus frutos, mayores y más duraderos, compensan la tardanza.

La razón es que así se libera el potencial latente en las personas. Porque “los pobres son el mejor recurso que se puede movilizar en la lucha contra la pobreza”.

¿Cuántos pobres hay?

Los tres compromisos fundamentales de Copenhague son: evaluar la pobreza, fijar metas para reducirla y poner en práctica planes nacionales para combatirla. Lo primero es, pues, averiguar cuántos pobres hay. De 140 países contemplados por el PNUD, el 77% han hecho alguna estimación de la pobreza, pero solo el 31% han fijado metas.

La cuenta de los pobres del mundo que pasa por oficial es la del BM, que define la “pobreza extrema” como la situación de quien tiene ingresos de un dólar diario o menos. La meta de Copenhague es que en 2015 la proporción de pobres se haya reducido a la mitad de la registrada en 1990: del 28% al 14% de la población mundial. Según el último dato del BM (1998), la proporción está en el 24%, de modo que sería necesario acelerar mucho para alcanzar el objetivo (ver en el primer gráfico la evolución por regiones). Así, como dice el BM y repite Un mundo mejor para todos, ahora (1998) hay 1.200 millones de personas en situación de extrema pobreza, 100 millones menos que en 1990; la meta es bajar a 900 millones en 2015.

En realidad, es muy difícil saber cuántas personas viven con un dólar diario o menos. De hecho, no se tiene ese dato en 67 países -como se ve en el último Informe sobre desarrollo humano, del PNUD-, por lo que el total mundial que da el BM no puede ser más que una grosera estimación.

Además, los números absolutos no cuadran con los relativos. 1.200 millones es el 24% de 5.000 millones, pero la población mundial estimada en 1998 era 5.900 millones, como dice Un mundo mejor… en la página siguiente. Si se mantiene el número absoluto, la proporción de extremadamente pobres en 1998 es del 20%.

Por su parte, el PNUD no entra en esos cálculos. El criterio del BM, dice, sirve a lo sumo para estimar la “pobreza de ingreso”; pero pobreza no es solo renta baja. Por otro lado, un dólar no compra lo mismo en un sitio que en otro, y tal vez no signifique mucho en lugares donde apenas hay comercio mediante dinero. El PNUD advierte, además, que muchos países no emplean ese criterio en sus planes contra la pobreza. Por eso, el PNUD prefiere definir la pobreza no por los ingresos, sino por la situación. “Pobreza extrema”, según eso, es la de quien no tiene bastante para satisfacer sus necesidades alimentarias básicas; padece “pobreza general” quien no puede satisfacer sus otras necesidades básicas (vestido, vivienda, energía). Pero no hay cálculos sobre la pobreza así definida, pues una medición directa es prácticamente imposible.

La medida que utiliza el PNUD es el “índice de pobreza humana” (IPH), que elabora para cada país a partir de indicadores sobre longevidad, educación y acceso a servicios básicos (agua potable, atención sanitaria).

El IPH no guarda relación directa con la pobreza de ingreso. Así, Pakistán (PIB por habitante: 511 dólares) tiene menos pobreza de ingreso que la India (444 dólares), pero presenta un IPH (40,1% de la población) mayor que la India (34,6%). La diferencia está sobre todo en sus elevadas tasas de analfabetismo general (59%) y femenino (61%), superiores a las del país vecino (47% y 53%, respectivamente). Y la falta de educación básica es una forma de pobreza y un grave obstáculo a la promoción de las personas. También en la tabla del IDH, que tiene en cuenta otros factores (demográficos, de escolaridad, de renta), India está más arriba que Pakistán.

Como cualquier índice semejante, el IPH tiene cierto grado, inevitable, de arbitrariedad. Sin embargo, tiene en cuenta más factores y se basa en datos más exactos que el cálculo de pobres hecho por el BM. De todas formas, en más de 50 países faltan datos sobre algunos de los indicadores en que se basa el IPH, por lo que el PNUD, en esos casos, estima el índice o simplemente no lo calcula. Y por la ausencia de datos nacionales, el PNUD no ofrece índices regionales ni índice mundial. Así que seguimos pobres de datos sobre la pobreza.

Rafael Serrano

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