Panorama jurídico de la televisión pública en España
La televisión pública recuerda al «más madera» de los hermanos Marx. Con todo, el problema no es tanto seguir alimentando a la locomotora, cuanto saber adónde se va. La televisión pública está en crisis, en el sentido clásico, y aún moderno, del término. Una vez perdido el monopolio, la institución no encuentra su papel, lo que explica que en las últimas dos décadas no haya dejado de discutirse su programación, financiación y organización.
No debe pensarse que es éste un problema que afecta específicamente a España. También en Alemania se discute la función de la televisión pública, especialmente desde que apareciera la iniciativa privada en el sector y, con ello, el llamado «modelo dual» de televisión. En la siempre sorprendente Italia, está en trámite la polémica Ley Gasparri, que reordena el conjunto del sistema televisivo. En Portugal se acusa a las televisiones públicas de competencia desleal. La discusión llega a la BBC, amenazada por sus derivas comerciales, las críticas sobre su independencia y los modelos alternativos de televisión, como el que representa Channel 4.
¿Se justifica la televisión pública?
Durante décadas, las televisiones públicas han disfrutado de una situación de monopolio, que ha hecho de ellas una realidad empresarial, social, cultural y política muy consolidada. Sin embargo, con la irrupción de la televisión privada, las cosas han cambiado.
A este respecto, no hay que dar por supuesta la existencia de la televisión pública. En España, el artículo 20.3 de la Constitución prevé que la ley regule la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público. Sin embargo -como ha destacado el Tribunal Constitucional- este precepto no debe interpretarse como un mandato de existencia de medios públicos, sino que establece una serie de reglas para el caso de que éstos existan. No creo que nadie vea en este precepto un mandato para el establecimiento de periódicos de titularidad estatal, autonómica o local.
Una vez más, hay que recordar que la televisión pública no dispone de una legitimidad intrínseca, sino que -como cualquier otra prestación pública- ha de encontrar su justificación en la prosecución de objetivos de interés general, con medios exigidos, razonables y proporcionados. Por tanto, si desaparecen las razones que la justifican, la televisión pública tendrá también que desaparecer.
Cuestión distinta es si el panorama televisivo actual justifica o no la existencia de la televisión pública. El sector está sometido a un dinamismo constante. Nadie puede decir si, a medio plazo, la televisión pública tendrá o no cabida. Lo único que puede afirmarse es que, hoy por hoy, existe un consenso bastante generalizado acerca de la conveniencia de mantenerla, como vehículo de información y cohesión social, a condición -naturalmente- de que se corrijan sus desviaciones.
En la actualidad, la función de la televisión pública puede ser la de ofrecer una televisión generalista de calidad. Sus espacios han de marcar la diferencia en la atención prioritaria a la información, la educación y la cultura. Ha de promover la producción de programas que reflejen la realidad histórica y actual del país, el debate intelectual, social y político, o la atención al mercado de habla hispana. Sus emisiones cinematográficas o sus programas de entretenimiento no deben incluir productos que resulten ofensivos para la sensibilidad del espectador medio. En la medida en que esto se consiga -y mientras sea necesario garantizarlo-, la televisión pública tendrá una función que cumplir.
Este es, además, el panorama que se refleja en el horizonte de todos los países europeos, en los que la televisión pública sigue teniendo gran importancia. En su favor se ha manifestado no sólo el Consejo de Europa, sino también la Unión Europea, que deja un amplio margen a los Estados para la articulación del sistema de televisión que responda a las exigencias de interés general, incluido el sistema de radiodifusión pública (Protocolo del Tratado de Amsterdam).
Por supuesto, no se trata sólo de definir las funciones de la televisión pública sobre el papel, lo que se ha intentado recientemente en el ordenamiento jurídico español, por exigencia comunitaria. En la mayor parte de los países europeos, es una experiencia compartida que la televisión pública se ha visto arrastrada a una programación puramente comercial, en un intento de mantener las mayores cuotas posibles de audiencia. Con ello, pierde su legitimidad -e incluso- se sitúa fuera de la legalidad.
Incidencia de las nuevas tecnologías
En los últimos años, se han ampliado las posibilidades de transmisión de las señales (ondas herzianas, cable, satélite). Este proceso se ve ahora impulsado por la convergencia tecnológica, que hace que las infraestructuras dejen de estar vinculadas a la prestación de servicios concretos, y -por tanto- que puedan ser también aplicadas a la transmisión de señales de televisión. Al mismo tiempo, los terminales tienden a convertirse en aparatos universales, con capacidad para recibir múltiples servicios electrónicos. La ampliación de posibilidades, de transmisión y recepción, anuncia un modelo de televisión a la carta.
Sin duda, todo ello exigirá importantes cambios jurídicos. Con todo, no parece que las televisiones generalistas vayan a perder su protagonismo y, por tanto, no parece que -a corto plazo- la innovación tecnológica vaya a incidir en la función que corresponde a la televisión pública.
Cuanto acabamos de decir se aplica también a las televisiones de las Comunidades Autónomas. Si una Comunidad pone en marcha una televisión pública, habrá de ser controlada con el mismo nivel de exigencia que la televisión estatal. La promoción de la lengua vernácula y de la propia cultura justifica la creación de una televisión pública regional sólo si -en el contexto concreto- se considera una medida necesaria, adecuada y proporcionada. Desde estos presupuestos, la alternativa para algunas televisiones públicas quizá fuera la privatización.
Cuestión distinta es que la regulación actual de la televisión autonómica resulte inadecuada, ya que la ley la configura como un servicio público de titularidad estatal, sujeto a concesión y a un sistema de gestión pública. Esto explica que, en la actualidad, las Comunidades Autónomas no puedan privatizar sus televisiones, ni ordenar la libre iniciativa en su ámbito territorial.
Distinguir lo público y lo comercial
La Comisión Europea acepta que la televisión no es un sector económico más y que, por tanto, puede beneficiarse de un sistema de financiación público. El Protocolo anejo al Tratado de Amsterdam (TCE) garantiza la facultad de los Estados de financiar el servicio público de radiodifusión, eligiendo el sistema que entiendan más adecuado, incluida la combinación de subvenciones públicas e ingresos comerciales. Este es el modelo que siguen las televisiones públicas en España.
Ahora bien, este sistema de financiación sólo se justifica en la medida en que la televisión pública desarrolle una programación de servicio público. Debe tenerse en cuenta que la financiación estatal -cualquiera que sea la forma que adopte (canon, subvención, condonación de deuda, avales del Estado)- normalmente constituye una ayuda estatal (art. 87 TCE). Las ayudas estatales sólo son admisibles en la medida en que vengan a compensar las cargas que resulten de una programación de interés general, ya que -en otro caso- falsearían la competencia.
Los Estados deben, pues, definir con precisión las tareas de interés general que encomiendan a las entidades públicas de televisión (art. 86.2 TCE). Un aspecto clave a este respecto es que la Comisión admite que las televisiones públicas pueden desarrollar programaciones generalistas, orientadas a la consecución de amplios niveles de audiencia, siempre bajo el prisma de la calidad.
Sin embargo, desde esta perspectiva, no parece fácil -como también exige la Comisión- la distinción de los dos tipos de negocio que pueden llevar a cabo las televisiones públicas, seguida de la separación de cuentas y la contabilidad analítica. En realidad, todos los programas han de cubrir las exigencias de calidad que justifican la existencia de la televisión pública, por lo que -inevitablemente- el sistema de financiación debe referirse al conjunto de la programación. Además, la calificación de servicio público puede depender también de otros factores, como la cobertura universal o el carácter abierto de las emisiones.
Frente a ello, el control jurídico -aunque posible- resulta inseguro, ya que ha de basarse en criterios valorativos apoyados en las distintas realidades nacionales. Por otra parte, la Comisión reconoce que su papel no es controlar la oportunidad, contenido o calidad de los programas. Esto es algo que han de hacer los Estados, a través de mecanismos suficientemente garantes. La Comisión se limita a sancionar «los errores manifiestos» en la definición de las tareas de interés general, cuando razonablemente no pueda considerarse que satisfacen necesidades democráticas, sociales y culturales de una sociedad.
Parece razonable que la financiación de la televisión pública descanse predominantemente (o exclusivamente) sobre ingresos públicos. La mayor parte de los países aceptan también una limitada participación en el mercado publicitario, que cubra la vertiente generalista de la televisión.
Con todo, la definición de un sistema de financiación adecuado ha de ir acompañada de otras dos medidas. En primer lugar, hay que dar una solución definitiva a la deuda histórica de la radiotelevisión estatal (RTVE), lo que pasa por su asunción por el Estado. En segundo lugar, hay que diseñar una estructura empresarial adecuada a los cometidos que la televisión pública tiene encomendados, lo que puede exigir una profunda remodelación de sus medios materiales y personales.
La difícil independencia
La ley prevé que el Consejo de Administración del ente público RTVE esté compuesto por doce miembros, elegidos para cada Legislatura -la mitad por el Congreso y la mitad por el Senado, mediante mayoría de dos tercios- entre personas de relevantes méritos profesionales. En cambio, el director general es designado por el Gobierno. Asimismo, se prevé una Comisión Parlamentaria del Congreso para el control de la actuación de las sociedades gestoras.
Este modelo de organización ha cosechado abundantes críticas. En concreto, se reclaman reformas organizativas encaminadas a conseguir un mayor control social en la programación, el extrañamiento de cualquier influencia partidista y la preservación de la competencia.
De entrada, se reclama un cambio en la elección del director general de RTVE, que -se dice- debería ser elegido por una mayoría cualificada de las Cámaras. No hay nada que objetar a esta medida, si bien las amplias mayorías parlamentarias no necesariamente son garantía de independencia, como lo prueba el funcionamiento del actual Consejo de Administración de RTVE.
Por otra parte, se pide la extensión de las llamadas Administraciones independientes en este ámbito. Hace unos años el Informe de la Comisión especial del Senado sobre los contenidos televisivos recomendó la creación de una entidad independiente encargada de supervisar los contenidos que se emiten por televisión. Con un planteamiento más ambicioso, se podría incluso encomendar a una Administración independiente el otorgar los títulos administrativos para ejercer la actividad, así como la vigilancia y el control de las emisiones.
Este tipo de Administraciones encuentra su marco natural en el modelo administrativo abierto propio del mundo anglosajón. En cambio, en el sistema español son una solución organizativa «anormal», que requiere ser explicada y justificada, ya que -como regla general- no es necesaria. De ahí que antes deban hacerse algunas consideraciones.El necesario prestigio institucional
En primer lugar, en la práctica, no resulta fácil delimitar funciones enteramente «neutrales». Más allá de unos principios generales acerca del papel que debe desempeñar la televisión pública, en los que la mayoría estará de acuerdo, de inmediato se destapará la discrepancia acerca de la oportunidad de la concreta programación, cuya valoración depende no sólo de la propia comprensión de la realidad, sino también de intereses concretos, de los que resulta muy difícil distanciarse enteramente. Además, no es infrecuente que estas entidades, una vez constituidas, se sientan llamadas a desarrollar una política propia. Y además han de hacerlo de forma pretendidamente objetiva.
En segundo lugar, la experiencia demuestra que las Administraciones independientes son un instrumento organizativo más, no la panacea de todos los males de la Administración. Las garantías técnico-jurídicas que la legislación construye para que puedan desplegar sus funciones -aunque admiten grados-, tienen una virtualidad relativa. El Gobierno siempre tiene medios para seducir a los titulares de los órganos más independientes, de la misma forma que los despachos administrativos también pueden ser permeables a los intereses privados. En definitiva -junto a los necesarios expedientes técnicos que en cada caso puedan arbitrarse-, la clave para el eficaz funcionamiento de las Administraciones independientes radica en algo tan difícil de construir y quebradizo como su prestigio institucional. Buena muestra de ello lo tenemos en el funcionamiento del Consejo de Administración del ente público RTVE, cuyas (parciales) garantías institucionales no consiguen alejar el fantasma de su completa politización.
José Carlos Laguna de PazJosé Carlos Laguna de Paz es profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Valladolid. Autor de los libros Régimen jurídico de la televisión privada (1994), Televisión y competencia (2000) y Telecomunicaciones: regulación y mercado (en prensa).Los planes de saneamiento de TVE
La Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) es el organismo encargado de elaborar y aplicar un Plan Marco de Viabilidad del ente RTVE para el periodo 2002-2004 con el fin de sacarlo de su situación crónica de pérdidas.
Reducción del déficit de explotación. Según la ponencia del presidente de la SEPI, Ignacio Ruiz Jarabo, en un simposio organizado por la Fundación Diálogos en Madrid el pasado octubre, la aplicación del plan había permitido ya en 2002 congelar los gastos de funcionamiento y aumentar los ingresos en un 12%, con lo que el déficit de explotación se redujo un 20%. Para 2003 el objetivo era reducir ese déficit en un 10% más.
Publicidad. Los ingresos por publicidad son pieza clave del planteamiento de viabilidad elaborado por la SEPI, que prevé la posibilidad de emitir hasta 12 minutos de publicidad por hora, el máximo permitido por la ley comunitaria de la Televisión sin Fronteras. En 2002 TVE ingresó por publicidad 40 millones de euros y con su agresiva política para lograr la mayor cuota posible del mercado publicitario rebajó hasta un 15% las tarifas de los anuncios, con el consiguiente malestar de las televisiones privadas.
Según datos del Observatorio AEA de la Publicidad correspondiente al primer trimestre de 2003, TVE-1 dedicó el 17,1% de su tiempo de emisión a publicidad y La 2 un 13,6%. Este tiempo es muy superior al de otras televisiones públicas europeas, pues, por ejemplo, la italiana RAI dedicó a publicidad un 7,5%, la francesa France 2 un 8,9% y la alemana ZDF un 3,5%.
En declaraciones a La Gaceta de los Negocios (20-XII-2003), el director general de RTVE, José Antonio García Sánchez, manifiesta que el modelo que defiende y que está gestionando es una financiación repartida al 50% entre publicidad y dinero público.
Plantilla. La viabilidad de RTVE exige también reducir su desmesurada plantilla actual de 8.400 trabajadores. Según últimas informaciones, está negociándose con los sindicatos un expediente de regulación de empleo.
Costes del servicio público. En 2004 puede empezar a funcionar el sistema que permitirá distinguir contablemente los costes directamente imputables a la prestación del servicio público, tal como exige la Comisión Europea. Esto servirá como referencia para fijar la subvención que recibirá anualmente RTVE.
Supresión de la deuda. Desde la aparición de las televisiones privadas, la deuda acumulada por pérdidas de RTVE ha ido creciendo de 133 millones de euros en 1991 a más de 6.200 millones en 2003. La deuda de RTVE tiene el aval del Estado, con lo cual se beneficia de la mejor calificación que dan los mercados a la deuda pública española. En el Plan Marco se acordó que la deuda desaparecería del balance de RTVE al acabar 2004. Según últimas informaciones, el gobierno tiene ya prácticamente decidido asumir la deuda de RTVE.
Otras medidas que Ruiz Jarabo ha ido dejando caer en distintas declaraciones permiten intuir la orientación que piensa imprimir, aunque aún no se haya tomado la decisión.
Supresión de canales. La reducción de gastos podría acentuarse con la supresión de los canales temáticos de TVE (Canal 24 Horas, Teledeporte, Hispavisión, Canal Clásico y Canal Nostalgia) y el Canal Internacional. La supresión del Canal Internacional permitiría un ahorro de 12 millones de euros, y la de los cinco canales temáticos ahorraría unos 18 millones de euros.
Cierre de centros territoriales. TVE cuenta con 17 centros territoriales ubicados en las distintas Comunidades Autónomas. Una posibilidad sería cerrarlos todos o bien mantener sólo aquellos en los que no existe televisión pública autonómica. Por su parte, Radio Nacional de España cuenta con 62 centros territoriales.
Venta de contenidos. La consultora Arthur Andersen ha valorado el catálogo de TVE en torno a 270,4 millones de euros. Con un sistema de gestión de ventas adecuado, podría generar unos ingresos de más de 12 millones de euros al año.
Orquesta y coro. Se trataría de recurrir a patrocinios para hacer menos gravosa la Orquesta y el Coro de RTVE (cuestan 12 millones de euros e ingresan 700.000). Otra posibilidad sería traspasar estas instituciones musicales al Ministerio de Educación y Cultura. ACEPRENSA.