La vida política de un país se canaliza a través de los partidos. Para que estos puedan desempeñar su función necesitan estar suficientemente financiados. Sin embargo, si no se establecen mecanismos de control adecuados, las aportaciones públicas o privadas pueden comprometer la transparencia y la representatividad de las formaciones políticas. Cada país ha desarrollado una legislación diferente para evitar estos peligros.
Un reciente informe de la OCDE (Financing Democracy. Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture) compara el marco legal de los países más desarrollados. Además, la base de datos del instituto IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance) ofrece un panorama muy completo de cómo se financian los partidos en todo el mundo y las restricciones que existen a las donaciones públicas y privadas.
La función social de las formaciones políticas, tan necesaria como la cobertura sanitaria o educativa de un país, hace conveniente que estas cuenten con mecanismos de financiación pública que permitan que las ideas de un sector de la sociedad no sean silenciadas en la práctica por falta de fondos. Sin embargo, son las aportaciones individuales de los miembros del partido o de donantes comprometidos con su ideario, las que mejor garantizan su representatividad social, evitando que las formaciones sean sostenidas “artificialmente” por el Estado. Además, de esta forma se evita a las arcas públicas el gasto cada vez mayor que representan las campañas electorales.
Casi todos los países limitan las donaciones de empresas, las anónimas y las de fuentes extranjeras
No obstante, la financiación privada genera sus propios problemas. En primer lugar, la función social de la formación política puede quedar atrapada (policy capture) en manos de unos pocos donantes ricos, que con sus generosas aportaciones inclinan la actuación del partido hacia sus intereses particulares: lobbies o think tanks que presionan para que se favorezcan sus iniciativas, empresas que pretenden cobrarse el favor económico con beneficios de algún tipo. Por otro lado, el dinero privado es más difícil de controlar, sobre todo cuando procede de donaciones anónimas o fuentes extranjeras, lo que compromete la deseable transparencia económica de los partidos.
¿Hay pastel para todos?
Para evitar los riesgos asociados a la financiación pública, en algunos países se ha optado por prohibir cualquier aportación estatal a los partidos, por ejemplo en Suiza, Ucrania o India. En otros solo se financian las campañas electorales, como en Estados Unidos, Canadá, Chile o Australia. No obstante, la gran mayoría (nueve de cada diez miembros de la OCDE) sostiene a las formaciones con dinero público en mayor o menor medida (ver gráfico), lo que en teoría les garantiza un cierto control social sobre ellas. En la mitad de estos países, además de cubrir los gastos ordinarios mediante una asignación periódica, se destina una partida especial para las campañas electorales, por ejemplo en España, Francia, México o Corea del Sur; en cambio, esto no sucede en la mayor parte de Europa.
Uno de los retos de la financiación pública es garantizar que las ideas puedan ser escuchadas, también las de las minorías políticas, sin interferir demasiado en la representatividad social de cada formación, expresada fundamentalmente en el número de votos obtenidos. En algunos países solo se ofrecen fondos a los partidos con escaños (Bélgica, Holanda, Finlandia, Grecia o España, entre otros), lo que puede condenar al ostracismo a las fuerzas minoritarias.
En cambio, es más frecuente que el límite para acceder a los fondos públicos sea relativamente asequible a casi todos: en Austria, Dinamarca, Portugal o Italia, basta con alcanzar un 1% de los votos en las últimas elecciones. En otros países, el umbral es bajo solo para beneficiarse de la partida destinada a las campañas (por ejemplo, en Noruega o la República Checa), lo que asegura que todas las propuestas electorales (también las minoritarias) llegan a la sociedad, pero sin que se sostenga artificialmente a ningún partido.
Hay países que fijan otros requisitos: en Suecia solo pueden beneficiarse de los fondos públicos los partidos que no acepten donaciones anónimas; en Francia, aquellos que hayan presentado candidatos en un número mínimo de circunscripciones (así se favorece la vocación nacional de las formaciones); en Inglaterra, solo los de la oposición. En cambio, Chile, Serbia y Nueva Zelanda ofrecen financiación a todas las formaciones que participen en las elecciones (aunque en Nueva Zelanda solo reciban la partida para gastos electorales).
Proporcionalidad con excepciones
No obstante, una cosa es poder acceder a la financiación pública, y otra la parte de ella que recibe cada partido. En algunos países se asignan fondos en estricta proporcionalidad a los votos o escaños conseguidos (una vez superado el umbral mínimo mencionado arriba); tal es el caso de España, Reino unido, Australia, Alemania y casi todo el norte de Europa.
En cambio, otros establecen fórmulas para paliar el efecto negativo que esta forma de repartir el dinero ejerce sobre los partidos pequeños: una espiral de falta de presupuestos que puede condenarlos a la irrelevancia. Algunos optan por asignar una parte de la financiación de forma igualitaria: cada partido se lleva la misma cantidad. Esta parte es más o menos grande según el país: en México o Bosnia representa el 30% del total de fondos públicos, mientras que en Eslovenia es solo el 10%; entre medias quedan Suecia, Holanda o Bélgica.
La financiación privada representa mejor que la pública el compromiso ciudadano, pero dificulta la transparencia y facilita los “favores”
En Estados Unidos –donde solo se subvencionan las campañas–, los dos grandes partidos tienen derecho a la mitad de las aportaciones federales; el resto de formaciones solo podría beneficiarse de ellas si demuestra un apoyo social significativo, algo que ha pasado muy pocas veces. También en Nueva Zelanda los partidos pequeños pueden obtener financiación pública (los grandes la reciben en función de sus escaños en el Parlamento) si demuestran un respaldo ciudadano, en forma de buenos resultados en las encuestas o de un número de militantes suficientemente alto. Así se procura que la ayuda que presta el Estado obedezca más fielmente a la opinión pública y al compromiso político de la ciudadanía. Otra forma de favorecer esto mismo es asignar una parte de los fondos públicos en proporción a los conseguidos por vías privadas (este procedimiento se conoce como matching funds): así sucede en Estados Unidos, Alemania o Italia. En Canadá y Eslovaquia, para que los partidos no gasten demasiado en sus campañas, la partida electoral se otorga después de las elecciones, y cubre la mitad o todos estos gastos en función de los resultados obtenidos.
Publicidad gratuita
Por otro lado, existen formas de financiación pública indirecta. La más común es conceder a los partidos espacios publicitarios gratuitos en televisión, radio o carteles. Se trata de asegurar que las campañas cumplan con su cometido de informar a la población de las diferentes opciones políticas, aunque una vez más se plantea el problema de cómo repartir el pastel. Los únicos países de la OCDE donde la ley no exige a los medios financiar parte de la publicidad electoral son Finlandia, Noruega, Suecia, Austria, Reino unido y Estonia, en Europa; y en otros continentes, Estados Unidos, Australia y Canadá, aunque en la mayoría de ellos cada distribuidor (por ejemplo, un canal de televisión) puede negociar un precio con las formaciones políticas.
Allí donde los partidos tienen derecho a publicidad gratuita, el tiempo de exposición (para anuncios de televisión y radio) se asigna de diferente forma en cada país: en algunos se calcula proporcionalmente a los votos o escaños obtenidos (España, Francia, Alemania o Irlanda, por ejemplo); en otros, en función de los candidatos presentados (Rumanía o Macedonia); en otros, el espacio total se reparte de forma igualitaria entre todas las formaciones que concurren a los comicios (Dinamarca, Croacia, Hungría, Holanda o Bulgaria), aunque en algunos se exige haber llegado a un mínimo de votos anteriormente (India) o proponer un mínimo de candidatos (Bélgica, Italia o Japón). La fórmula escogida para el reparto del espacio publicitario marcará la capacidad de los partidos pequeños para hacer llegar sus propuestas a la ciudadanía.
La financiación pública evita el ostracismo de los partidos con una base social menos influyente o adinerada
Otra forma de ejercer un control social sobre la financiación pública es limitar el uso que se puede hacer de ella. Aunque en la mayoría de países no existen provisiones específicas, algunos establecen restricciones. En Grecia y Corea del Sur, las formaciones deben dedicar una parte a labores de investigación, y en Irlanda, a la promoción de la mujer y la juventud.
Dinero privado
En cuanto a la financiación privada, casi todos los países establecen algún tipo de restricción para evitar los varios riegos asociados a estas donaciones: la excesiva dependencia de unos pocos contribuyentes, la falta de transparencia, los conflictos de intereses o la injerencia extranjera en asuntos nacionales. Los únicos dos países europeos que no limitan ninguno de estos aspectos son Dinamarca y Holanda.
En cuanto a las donaciones extranjeras, solo cinco países las permiten sin restricciones. Entre el resto, algunos limitan la cantidad máxima (2.500 euros en Austria, 1.000 en Alemania, o 750 en Reino Unido); en otros, el donante tiene que ser una persona física (Bulgaria), o una institución política o comprometida con el ideario del partido (Finlandia o Rumanía). Una decena de países las prohíben completamente, entre ellos Francia, España, Portugal, Polonia o la República Checa.
Otra fuente de problemas es la financiación por parte de empresas. Para que las compañías no quieran cobrarse favores políticos por su apoyo económico a los partidos, en muchos países existe una prohibición expresa a las donaciones corporativas. Esto ocurre en España, Francia, Portugal, Grecia y las repúblicas bálticas, entre otros. En Finlandia o Croacia, estas aportaciones se permiten hasta una determinada cuantía. En cambio, no hay restricción alguna en Austria, Alemania o Reino Unido, además de en Dinamarca y Holanda.
El riesgo de conflicto de intereses o colusión es más cercano para las empresas que son beneficiarias de contratos gubernamentales o tienen participación pública. Por eso, prácticamente todos los países prohíben que estas compañías hagan donaciones a los partidos. Solo se permite, además de Holanda y Dinamarca, en Suecia y Reino Unido. En cambio, solo la mitad de los países analizados proscriben las aportaciones de sindicatos, y más por su condición de instituciones que por riesgo de politización.
Otros sectores que en algunos países tienen prohibido financiar a partidos son las instituciones religiosas (Bulgaria, Croacia o Rumanía), organizaciones benéficas (República Checa o Alemania), medios de comunicación (Grecia), fundaciones (España o Eslovaquia) o las empresas dedicadas a juegos de azar, como casinos o loterías (Bulgaria o Chipre).
Si la financiación de los partidos por parte de empresas, especialmente si tienen participación pública o pertenecen a sectores “problemáticos”, supone un reto a la transparencia y la independencia de las formaciones, el riesgo es aún más claro en el caso de las donaciones anónimas. Por ello, la mayoría de los países las prohíben (entre ellos Portugal, Francia o España) o fijan un límite a la cantidad máxima (desde los 100 euros de Irlanda a los 50.000 al año de Italia).
Donantes no demasiado influyentes
Más controvertido es el caso de las donaciones realizadas por personas físicas y conocidas. Restringirlas sirve para evitar que la función pública del partido quede comprometida por los intereses de unos pocos, pero limitarlas demasiado puede dañar la capacidad que las aportaciones privadas tienen para reflejar el compromiso ciudadano.
En la Unión Europea, la mitad de los países no establecen ninguna restricción a la cantidad máxima, entre ellos la región centroeuropea, Italia, Reino Unido o Suecia. El resto fija un límite, ya sea una cifra absoluta (la de España es la más alta: 100.000 euros por año; la más baja, la de Bélgica: 500 euros) o relativa al salario mínimo del país.
En Canadá existe un límite absoluto de 1.500 dólares. En Estados Unidos, donde las campañas mueven tanto dinero, la cantidad máxima aumenta según lo hace el nivel del proceso electoral: para unas elecciones locales, cada individuo puede aportar 2.700 dólares al año, pero la cifra sube hasta los 100.000 dólares si se trata de financiar la campaña presidencial de uno de los candidatos.
Todas estas reglas y cautelas contribuyen a que en política haya juego limpio, y dificultan los abusos. Pero solo sirven si se vigila su cumplimiento. Como explica el informe de la OCDE, para ello es necesario que los datos sobre ingresos y gastos de los partidos se publiquen, y que sean fácilmente accesibles y comprensibles. También conviene que exista un organismo oficial con las atribuciones y el presupuesto suficientes para realizar un control efectivo, algo que solo ocurre en un tercio de los países analizados, como Estonia o Francia.