El 1 de mayo entra en vigor provisionalmente el acuerdo entre Mercosur y la Unión Europea, con el que se crea la mayor área de libre comercio del mundo. Firmado tras veinticinco años de negociaciones, hoy tiene más relevancia que al principio. Facilita a las dos partes una vía para compensar las pérdidas ocasionadas por la subida general de aranceles ordenada el año pasado por el presidente norteamericano Donald Trump.
En rigor, el comercio entre Mercosur y la UE no será libre del todo, y el accidentado proceso para implantar el acuerdo aún no ha concluido.
La negociación comenzó en 1999 y no se cerró hasta finales de 2024. La Comisión Europea (CE), que la había llevado a cabo en representación de la UE, comenzó entonces un forcejeo para vencer las reticencias de algunos Estados miembros –Francia y Polonia, principalmente–. Por fin, a principios de 2026, el Consejo Europeo autorizó la firma, que se realizó en Asunción, la capital de Paraguay, el 17 de enero.
Los cuatro países de Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, sin contar a Bolivia, que aún no ha completado su proceso de adhesión) ya han ratificado el acuerdo. Pero puede pasar mucho tiempo hasta que lo hagan los 27 de la UE, pues cuatro días después de la firma, el Parlamento Europeo frenó el procedimiento al remitir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea dos cuestiones sobre la compatibilidad con la legislación comunitaria.
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Adiós a los aranceles
En Asunción se firmaron dos convenios: el Acuerdo de Asociación entre la UE y Mercosur, y el Acuerdo Interino de Comercio. El Acuerdo de Asociación contempla, además del comercio, la cooperación en ámbitos como los derechos humanos, la movilidad, el medio ambiente o la lucha antiterrorista. El Acuerdo Interino se limita a los aspectos comerciales del Acuerdo de Asociación y se aplicará desde ahora hasta que este entre en vigor. En este campo, se estipula la reducción o eliminación gradual de aranceles sobre el 90% de las exportaciones de una y otra parte a lo largo de diez años, así como la protección de la propiedad intelectual, el fomento de las inversiones, etc.
La asociación entre la UE y Mercosur, segunda y séptima economías del mundo (en PIB nominal), con una población total de más de 700 millones de personas, ofrece mejores oportunidades a ambas partes. Para Mercosur es importante ganar mayor acceso al mercado europeo, sobre todo para los productos agrícolas y ganaderos, en los que radica su mayor potencial exportador, y que hasta ahora están sujetos a aranceles europeos del 27% al 55%. La UE necesita diversificar sus intercambios comerciales, ya que muchos sectores están sufriendo por los aranceles impuestos por Estados Unidos y por la competencia de China. De hecho, la UE ha cedido hace años a China su condición de primer socio comercial de Mercosur. Por eso ha buscado acuerdos comerciales con otras naciones, como Australia y la India, cerrados también este año.
Para tranquilizar al sector agropecuario, la CE introdujo en las negociaciones con Mercosur topes de importaciones y un fondo de ayudas de emergencia
La UE vende a Mercosur principalmente maquinaria y electrodomésticos, productos químicos y farmacéuticos, y vehículos. Mercosur vende a la UE minerales, pasta de papel y papel, y, sobre todo, productos agroalimentarios: soja, carne, azúcar, palma… En estos últimos se han concentrado primordialmente las objeciones y protestas contra el acuerdo que se han dado en Europa.
Las quejas de los agricultores europeos
Las manifestaciones y “tractoradas” de agricultores de 2024 se han repetido este año en Bruselas y otras capitales europeas. El motivo de fondo seguía siendo la reforma de la Política Agrícola Común (PAC), pero el inmediato fue el acuerdo con Mercosur.
Los disconformes temen un aumento de las importaciones agroalimentarias procedentes de productores que tienen costos menores. Y aunque el acuerdo impone a los de Mercosur los mismos requisitos sanitarios y medioambientales que a los europeos, estos no están seguros de que vayan a funcionar bien los controles en la frontera.
Para tranquilizar al sector agropecuario, la CE introdujo en las negociaciones con Mercosur unas garantías que también figuran en otros pactos comerciales.
Una consiste en topes a la importación (cupos) con aranceles reducidos (sin aranceles, en el futuro) de ciertos productos sensibles: carne de bovino, aves de corral, azúcar, etanol, miel… El volumen asignado para estos representa entre el 1% y el 1,5% del consumo anual en la UE. Alcanzadas esas cuotas, las importaciones adicionales tendrán los aranceles normales, no los reducidos.
Otra garantía son las “cláusulas de salvaguardia” por las que, si las importaciones de un producto procedente de Mercosur experimentan un aumento del 10%, o cuando su precio baje un 10% con respecto al que tiene en un país de la UE, las preferencias arancelarias quedarían suspendidas para el artículo en cuestión. Brasil, por su parte, ha adoptado una medida similar para las importaciones desde la UE.
Además, se crea un fondo de emergencia para los agricultores y ganaderos que se vean afectados por perturbaciones del mercado provocadas por importaciones provenientes de Mercosur.
Con estas protecciones, no es previsible que el mercado europeo sea inundado de productos agroalimentarios de Mercosur. Por eso mismo, hay críticas y reservas por el lado americano.
Asimetría en contra de Mercosur
En el sector agropecuario, punto fuerte de los países del bloque, habrá productores que sufran mayor competencia de Europa, como los de vino, queso o aceite. La mayoría tendrán más facilidades para exportar. Ahora bien, para vender a la UE, han de cumplir las normas sanitarias vigentes para los productores europeos. Por ejemplo, no se admite carne de animales criados con hormonas o con antibióticos usados para acelerar el crecimiento. Hay también un límite a la presencia de residuos de pesticidas en los productos agrícolas. Además, la UE ha logrado que los países de Mercosur se comprometan a detener la deforestación para 2030, y las exportaciones de Mercosur tendrán que ir acompañadas de un certificado de no haber sido obtenidas en terrenos ganados a los bosques. Esto afecta especialmente a la carne de bovino, a la soja y otros cultivos, así como a la madera. Y también figura en el acuerdo que Mercosur –como la propia UE– debe respetar el Acuerdo de París contra el cambio climático (2015).
Así, los agricultores y ganaderos de Mercosur tendrán que asumir mayores costes. Los que exportan a la UE ya lo han hecho, salvo por lo que se refiere a los nuevos certificados de no desforestación. Los productores menos competitivos –generalmente, las explotaciones pequeñas y medianas– tendrán dificultades para adaptarse. En cambio, las empresas agrarias más grandes podrán ampliar su acceso al mercado europeo y aumentar sus ventas y su escala de producción… mientras no se colme el cupo de exportaciones a aranceles bajos o nulos, claro está.
La completa igualdad en las reglas del juego para la UE y Mercosur exigiría la abolición de las ayudas a los agricultores a través de la PAC
Lo anterior ha motivado críticas como las del empresario brasileño Thomas Korontai, publicadas en Gazeta do Povo poco después de la ceremonia de firma en Asunción. A su juicio, el acuerdo es asimétrico, porque impone a los países de Mercosur unos estándares propios de unas economías más ricas a cambio de una apertura muy limitada del mercado europeo. Korontai se preguntaba si vale la pena que Brasil se someta a unas normas externas para ganar, según una estimación, 7.000 millones de dólares anuales más en ventas a la UE, que equivalen a solo el 2% de las exportaciones del país. En realidad, concluía, el acuerdo con la UE pone a Mercosur “barreras comerciales disfrazadas de virtud medioambiental”.
Barreras no arancelarias
Es verdad que esos requisitos de la UE constituyen barreras al comercio. Pero la asimetría está más bien en un ámbito conexo. El Instituto Jacques Delors, en un folleto divulgativo sobre el acuerdo entre la UE y Mercosur, reconocía que la completa igualdad en las reglas del juego exigiría la abolición de las ayudas a los agricultores a través de la PAC. Tales subvenciones, que ascienden a 40.000 millones de euros anuales, se justifican como compensación por las inversiones y aumentos de costos en que incurren los productores de la UE por las normas sanitarias, ecológicas y sociales a que están sujetos. Los exportadores de Mercosur deberán cumplir las mismas normas, pero no tendrán las compensaciones de la PAC o política nacional equivalente, luego es asimétrica la relación.
Las ayudas de la PAC, nos dice el ingeniero agrónomo Juan Urbano, de facto afectan a la competencia, pero se ajustan a los acuerdos de no distorsión de la competencia aprobados por la Organización Mundial del Comercio (OMC), hasta determinados límites. Además, la mayor parte consiste en pagos directos con independencia de la producción, que no se consideran distorsionadores del comercio.
No debe perderse de vista que las normas de la OMC fueron acordadas, entre otros, por los principales bloques y países subvencionadores de la actividad agraria (UE, Estados Unidos y Japón). Por tanto, no cabe esperar que estas ayudas, que crean asimetrías en el acuerdo con Mercosur y contenidas en la PAC para la UE, vayan a ser materia en el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.
Efectos de la PAC
En último término, la PAC, al igual que las políticas de las otras potencias proteccionistas, distorsiona el mercado, nos decía Urbano con ocasión de las protestas de 2024. Pues, de facto, se produce un complemento a la renta del productor que es capaz de vender a precios no rentables, incluso por debajo de coste (aunque esto último es ilegal). Sin la PAC, la mayoría de las explotaciones europeas, que son familiares y de pequeño tamaño, no llegan a una renta económica equivalente a la media nacional, y no está claro que pudieran resistir la competencia de las empresas agropecuarias de Mercosur, que obtienen mejores rendimientos de su elevada producción, con menores costes sociales, en grandes extensiones, no necesariamente deforestadas. En la UE, señalaba el ingeniero, “el 87% de las explotaciones produce solo el 15% del valor agrario”. La PAC, añade ahora, “en mi opinión, estorba la reestructuración del sector al mantener explotaciones poco rentables y a agricultores con edades muy por encima de la edad de jubilación”.
Pero la PAC está también para eso, porque pretende retener en el campo a los agricultores y ganaderos modestos y preservar su actividad tradicional, haciendo de ellos, más que productores, gestores de la naturaleza y protectores del ámbito rural vivo. Y la UE, comenta Urbano, “siempre ha manifestado que considera los acuerdos internacionales como un modo práctico de extender sus estándares y su modo de entender la sociedad”. Otra cuestión es hasta qué punto Mercosur quiere o puede permitirse adoptarlos, a cambio del limitado acceso que se le ofrece al mercado europeo. Los productores de allá que acepten podrán gustar algo de la burocracia bruselense que tanto fastidia a los de la UE. Como dice Urbano con un poco de ironía, en Mercosur, “el gran negocio lo harán los certificadores”.
Un comentario
Para un acuerdo de este estilo, me parece que lo primero que hay que medir son los consumidores de ambas partes . Y por el lado de los agricultores europeos, sus subvenciones de la PAC y el cálculo de la producción de autoconsumo garantizada.