La ley del voluntariado en España

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Se establecen los derechos y deberes de los voluntarios y de las organizaciones en que se integran
El voluntariado ha experimentado un notable auge en España, como un fenómeno surgido desde la sociedad civil. Ahora dispone de un marco legal específico, con la Ley del Voluntariado aprobada en el Pleno del Congreso que cerró la legislatura. Algunos la consideran innecesaria, e incluso temen que pueda desvirtuar el carácter altruista de esta actividad. Para otros, sea o no necesaria la ley, puede dar frutos positivos.

Como nada es nuevo bajo el sol, los voluntarios tampoco. Pero el fenómeno social actual con sus determinadas características sí que lo es. En situaciones de emergencia, en tiempos de guerra y a raíz de catástrofes, ha aparecido siempre la acción espontánea de hombres y mujeres que han prestado su acción para auxiliar a los más afectados. En favor de los enfermos, los pobres, los presos, los moribundos y de otros en situación de desgracia han surgido personas y grupos para ayudarles.

En nuestra sociedad, altamente organizada y tecnificada, el fenómeno del voluntariado tiene características peculiares. Pero, en su núcleo, los motivos íntimos son los mismos: la compasión que nace ante el dolor ajeno; la solidaridad que se hace operativa y se despliega en acción eficaz y consuela, cura, enseña, acompaña…

Es inabarcable la riqueza de humanidad que existe en la trama de estas acciones y relaciones. La ley del voluntariado, que entró en vigor el 15 de enero de este año, proporciona un marco legal a la amplia diversidad de acciones espontáneas, surgidas de ciudadanos que libremente quieren dedicarse a tareas humanitarias, en servicio de personas necesitadas.

¿Por qué una ley?

Surgen varias preguntas: ¿por qué una ley sobre voluntariado?, ¿cuál es la intención del Estado al legislar sobre una acción libre y espontánea de ciudadanos? ¿No son más bien los grupos sociales -cauce natural de este tipo de acciones- quienes deben establecer los principios de relación con el voluntariado que acude a ellos?

Desde una concepción democrática de la vida ciudadana y política, quizá no tenga sentido una ley para regular una actividad de este carácter.

Como para responder a estas preguntas, el texto explica, en su amplia exposición de motivos, las razones que han llevado a legislar esta materia. En uno de los párrafos se dice: “Abordar legislativamente desde el Estado esta tarea supone, de un lado, garantizar la libertad de los ciudadanos a expresar su compromiso solidario a través de los cauces que mejor se acomoden a sus íntimas motivaciones. En segundo lugar, implica la obligación del Estado de reconocer, promover e impulsar eficazmente la acción voluntaria en sus diversas modalidades. Finalmente, implica la obligación de respetar el orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, las normas que sobre esta misma materia hayan o puedan dictar en un futuro las Comunidades Autónomas”.

Pero nos deberíamos preguntar si la actividad voluntaria no se regula por sí misma, según las relaciones naturales que surgen entre los ciudadanos, con arreglo al respeto, al espíritu de colaboración y a la libertad.

El objeto de la ley, expuesto en el título primero, es “promover y facilitar la participación solidaria de los ciudadanos en actuaciones de voluntariado, en el seno de organizaciones sin ánimo de lucro públicas o privadas” (artículo 1). Y más adelante define el voluntariado como “el conjunto de actividades de interés general, desarrolladas por personas físicas, siempre que las mismas no se realicen en virtud de una relación laboral, funcionarial, mercantil o cualquier otra retribuida, y reúna los siguientes requisitos: a) que tengan carácter altruista y solidario; b) que su realización sea libre, sin que tenga su causa en una obligación personal o deber jurídico; c) que se lleve a cabo sin contraprestación económica, sin perjuicio del derecho al reembolso de los gastos que el desempeño de la acción voluntaria ocasione; d) que se desarrollen a través de organizaciones privadas o públicas y con arreglo a programas o proyectos concretos” (artículo 3).

Relaciones con la organización

Los derechos y deberes del voluntario se abordan en el título segundo. Entre los derechos (artículo 6), se recogen el de recibir formación, participar activamente en el diseño y en la ejecución de los programas, ser asegurados contra el riesgo de enfermedad y accidente, ser reembolsados por los gastos realizados en el desempeño de sus actividades y disponer de una acreditación identificativa de su condición de voluntario.

En el artículo 7, se regulan los deberes del voluntario, quien habrá de cumplir los compromisos adquiridos, respetando los fines y normas de la organización en que se integre; guardar la confidencialidad de la información conocida; rechazar cualquier contraprestación material de los beneficiarios y personas relacionadas con la acción; participar en las tareas formativas previstas; y utilizar debidamente la acreditación de la organización.

El título tercero considera las relaciones entre los voluntarios y las organizaciones. Parte del principio de que estas organizaciones deben estar legalmente constituidas, carecer de ánimo de lucro y desarrollar actividades de interés social.

Se establece que deberán cumplir los compromisos adquiridos con los voluntarios y sus derechos -que ya se han descrito-. La incorporación de los voluntarios a la organización se deberá formalizar por escrito, en un acuerdo que detallará, entre otras cosas, las funciones, actividades y tiempo de dedicación a que se compromete el voluntario. También se dice que las organizaciones responderán ante terceros -es de justicia natural- por los daños y perjuicios que causan los voluntarios. Con este motivo se alude a los artículos correspondientes del Código Civil, y a la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, para resolver los conflictos que surjan tanto si la organización es privada, como si es pública (artículo 10).

Aspectos que se han criticado

Las medidas de fomento del voluntariado -contenidas en el título cuarto- han recibido numerosas críticas por parte de asociaciones, ONGs y grupos de voluntarios, porque no se consideran compatibles con el carácter de las acciones altruistas. Se trata de bonificaciones o reducciones en el uso de los medios de transporte público y en las entradas a museos, así como “otros beneficios que pueden establecerse como medida de fomento, reconocimiento y valoración social de la acción voluntaria” (artículo 14).

No menos discutido es el artículo 15, que se refiere a la sustitución del servicio militar. Este artículo recoge la posibilidad de realizar la mili como voluntario en una ONG (como hoy ocurre ya en la Cruz Roja). Y, en el caso de los objetores de conciencia, el tiempo prestado como voluntario podrá ser convalidado total o parcialmente por el tiempo de duración de la prestación social sustitutoria. Para que esto sea así, las actividades de voluntariado durarán al menos seis meses, después de ser reconocido objetor y en una entidad que tenga convenio con el Ministerio de Justicia e Interior para la realización de la prestación social sustitutoria.

¿Por qué se ha equiparado la actividad voluntaria con la prestación social sustitutoria del servicio militar? Da la impresión de que el Estado quiere aprovechar la estructura creada por las asociaciones que trabajan en el campo social para resolver el agudo problema de la escasez de lugares donde realizar el servicio social sustitutorio.

Pero, ¿no debería el Estado promover la red de trabajos sociales para los que objetan contra el servicio militar? ¿Por qué equiparar, por ley, este deber con una acción libre y voluntaria, que tiene un carácter propio? Existen múltiples tareas que afectan al bien común en las que se necesita gente (por ejemplo, la limpieza de montes, bosques y ríos, que son frecuentados como lugares de recreo y descanso, etc.).

En las disposiciones adicionales se consideran las circunstancias de los voluntarios que desarrollan actividades en países extranjeros y del Tercer Mundo, se explica quiénes son voluntarios de la cooperación (oficial) española para el desarrollo, con sus peculiares derechos y deberes. En la disposición transitoria se establece el plazo de dos años para que las organizaciones se ajusten a las condiciones requeridas por la presente ley.

Algunas omisiones importantes

La ley actual no tiene en cuenta que los propios grupos de voluntarios y las organizaciones en que cooperan han formulado declaraciones que regulan el estatuto del voluntario y sus relaciones con las entidades. Así, la Declaración universal sobre el Voluntariado, la Carta Europea para los Voluntarios y las Cartas de los Voluntarios de las ONGs.

Por parte de otros Estados, no hay precedentes: ningún país europeo ha llevado a término una ley específica que regule los términos y condiciones de las acciones y relaciones del voluntariado.

Se escapa también a la nueva regulación un aspecto interesante: no menciona que en los planes de enseñanza puede articularse cómo llevar a cabo una formación social y una educación que subraye la solidaridad como principio de conducta, cómo impartir una educación que promueva las relaciones de amistad y de ayuda entre los hombres.

Carmen RiazaLegislación precedente

¿Existía un vacío en la legislación de nuestro país que exigiera la promulgación de una ley sobre el voluntariado? He aquí los datos para que el lector pueda elaborar su propio juicio acerca de la cuestión.

El artículo 9 de la Constitución española establece la- libertad de todo ciudadano para participar en la vida social. El Estado español, al ratificar los tratados internacionales cuyo contenido se incluye en la Carta Social Europea, se obliga a fomentar la participación libre de los individuos y de las organizaciones en los servicios sociales. De esta forma, cualquier obstáculo o limitación al movimiento o al trabajo voluntario resulta ilegítimo.

Los trabajos voluntarios están excluidos de la regulación laboral y de la Seguridad Social; el Estatuto de los Trabajadores afirma que “no pertenecen a su ámbito de regulación los trabajos realizados a título de amistad, benevolencia o buena vecindad” (artículo 1º, 3, d).

Y la Ley General de la Seguridad Social, con palabras similares, también excluye los trabajos “que se ejecuten ocasionalmente mediante los llamados servicios amistosos, benévolos o de buena vecindad” (artículo 62, a).

La Ley de Integración Social de Minusválidos, de 7 de abril de 1982, contiene, por primera vez, en el Derecho español, una referencia expresa al voluntariado: “El Estado fomentará la colaboración del voluntariado en la atención a los disminuidos promoviendo la constitución y funcionamiento de instituciones sin fin de lucro que agrupen a personas interesadas en esta actividad, a fin de que puedan colaborar con los profesionales en la realización de actuaciones de carácter vocacional en favor de aquéllos. Las funciones que desempeñe dicho personal -continúa el texto de la ley- vendrán determinadas, en forma permanente, por la prestación de atenciones domiciliarias y aquellas otras que no impliquen una permanencia en el servicio ni requieran especial cualificación” (artículo 64).

Por otra parte, las legislaciones propias de varias comunidades autónomas establecen normas aplicables al voluntariado.

El auge de la solidaridad

El movimiento de solidaridad en España experimenta año tras año un avance considerable. Junto a las más importantes ONGs de cooperación al desarrollo del Tercer Mundo, hay además un creciente número de voluntarios que realizan labores de interés social.

Alrededor de 350.000 personas prestan su ayuda desinteresadamente, según datos notificados por la Plataforma para la Promoción del Voluntariado en España, organismo que reúne 29 organizaciones, donde están representadas la mayoría de la ONGs que cooperan en servicios sociales. Por otro lado, las ONGs que trabajan más directamente en el campo de la cooperación internacional cuentan con un número de voluntarios que ronda los 8.300, según la Coordinadora Española de ONGs de cooperación al desarrollo. Aunque la colaboración que encuentran es muy superior, ya que -según la propia Coordinadora- 800.000 personas ayudan como socios a este tipo de organizaciones.

Las principales ONGs españolas se declaran satisfechas de la respuesta que encuentran sus campañas para captar nuevos socios. Según declaraciones recogidas en El País (6-II-96), las diez principales ONGs españolas suman unos 375.000 socios y, en conjunto, movieron alrededor de 55.000 millones de pesetas en 1995, procedentes de financiación pública y donativos privados. Intermón declara contar con 110.000 socios; Ayuda en Acción, con 50.000; Médicos Sin Fronteras, con 60.000; Cáritas, con 15.700; y todas están creciendo.

La financiación pública más importante a las organizaciones de voluntariado se canaliza a través de las subvenciones del Ministerio de Asuntos Exteriores para programas de cooperación al desarrollo (7.588 millones en 1995) y del reparto que hace el Ministerio de Asuntos Sociales del 0,5% que los españoles destinan en su declaración de la renta a “otros fines de interés social” (2.470 millones el último año).

Los diferentes proyectos de cooperación con países extranjeros realizados por las ONGs españolas se destinan principalmente a América Latina (60%), muy por delante de los dedicados a África (20,3%), Asia (18,4%), Oriente Medio (0,7%) y Europa del Este (0,6%).

Un amplio panorama de las organizaciones de voluntariado en España, puede hallarse en la Guía de la solidaridad, de Ana de Felipe y Lilo Rodríguez de Rivas, editorial Temas de Hoy.

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