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Estados atrapados en la fragilidad

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Son miembros de la ONU 194 Estados. Pero una buena parte de ellos son incapaces de proporcionar lo más elemental que cabe esperar de un Estado: seguridad, servicios públicos, oportunidades de empleo… Son los llamados “Estados frágiles”, minados por los conflictos y la corrupción. Todavía hoy 900 millones de personas viven en condiciones de extrema pobreza, y las estimaciones pronostican que para 2030 la mitad de los pobres del mundo vivirán en Estados frágiles. ¿Cómo ayudarles a fortalecerse?

Los casos más extremos de esta fragilidad son los llamados “Estados fallidos”, del tipo de Somalia, Libia, Sudán del Sur o Afganistán. Países donde el gobierno ha perdido el control sobre vastas zonas del territorio, carece de autoridad política reconocida, es incapaz de proporcionar servicios básicos y sufre una marcada degradación económica.

Ha sido un error diseñar la estrategia para salir de la fragilidad a partir de las experiencias de las actuales democracias occidentales

Pero sin llegar a esos extremos, hay otros países cuya fragilidad se caracteriza por la falta de la seguridad básica, inadecuada capacidad de gobierno, ausencia de un sector privado que funcione, existencia de conflictos dentro de una sociedad dividida.

Estancados en la pobreza

En los informes que la OCDE viene publicando desde 2008 bajo el nombre actual de States of Fragility, 75 países han sido considerados frágiles al menos una vez y de ellos 27 han aparecido en todos los informes (ver artículo relacionado).

Esto tiene repercusiones negativas no solo para sus propios ciudadanos sino también para el exterior, pues son origen de migraciones masivas, refugio de piratas o de campos de entrenamiento de terroristas, caldo de cultivo de epidemias… Sobre la situación de estos países se ha centrado el trabajo de la Commission on State Fragility, Growth and Development, una joint venture entre la Universidad de Oxford y la London School of Economics. La comisión ha estado presidida por el ex primer ministro británico David Cameron, y este año ha publicado una serie de recomendaciones para la ayuda a estos países.

No es que estos países hayan estado desasistidos. Solo en 2016, según la OCDE, la ayuda oficial al desarrollo de estos 27 países ascendió a 35.000 millones de dólares. Pero, como reconoce Cameron en un artículo, “la triste realidad es que algunos de estos países, tras recibir ayuda durante décadas, siguen siendo tan pobres como antes, y algunos más. Hemos de reconocer que a menudo se ha malgastado el dinero”. Para Cameron esto no es un motivo para cancelar la ayuda, pero sí para cambiar el modo de emplearla.

La ayuda y los esfuerzos de los gobiernos de los países en desarrollo han dado también sus frutos. El informe reconoce que uno de los grandes logros de las últimas tres décadas es haber reducido a la mitad la pobreza extrema. En ese retroceso de la pobreza, la mortalidad infantil se ha reducido mucho, la escolarización ha mejorado y el acceso al agua potable y a las vacunas, también. Pero el problema es que en muchos de los países más pobres el progreso se ha estancado.

Por qué la ayuda no ha funcionado

¿Por qué la ayuda no ha servido ahí? El informe subraya tres factores. El primero es que la ayuda ha sido a menudo una reacción frente a las emergencias propias de la fragilidad, sin buscar soluciones viables. El segundo es la creencia en que la fragilidad se debe a una sola causa, que puede ser afrontada por la ayuda internacional o la resolución del gobierno, sin reconocer que, cualquiera que sea su origen, la fragilidad es un síndrome de una sociedad atrapada.

No tiene mucho sentido fijar metas para combatir el cambio climático o reducir la desigualdad cuando el problema es garantizar a los ciudadanos seguridad y empleo

El tercero ha sido diseñar la estrategia para salir de la fragilidad a partir de las experiencias de las actuales democracias occidentales. “Esto –dice el informe– es un error fundamental, ya que las circunstancias históricas que determinaron este camino son raramente aplicables a los retos de hoy y estimulan un exceso de ambición que lo más probable es que lleve al fracaso y refuerce el sentimiento de fragilidad”.

Un nuevo realismo

El informe de la Comisión pide una actitud más realista a la hora de ayudar a los Estados frágiles. Sobre todo, hay que dejar de establecer largas listas de metas inalcanzables y de plazos irreales impuestos desde fuera, y centrarse en objetivos más modestos pero que mejoran la vida de la gente. No tiene mucho sentido fijar metas para combatir el cambio climático o reducir la desigualdad cuando el problema es garantizar a los ciudadanos seguridad y empleo.

Como los Estados frágiles tienen una capacidad de gobierno limitada, es esencial fijar unas tareas prioritarias. A la hora de establecer las prioridades, deberían ser los actores locales (gobiernos, partidos políticos, sociedad civil, medios de comunicación…) los que llegaran a un acuerdo sobre lo que quieren proponerse como país. Las condiciones de la ayuda internacional deberían dirigirse a que el dinero fuera correctamente gastado y no malversado, pero sin imponer que fuera ligado a determinadas políticas.

Desde el punto de vista político, a menudo se ha actuado con la idea de que lo más importante para una participación democrática es que haya elecciones. Pero lo conflictos que han surgido en muchos países frágiles con motivo de las elecciones indican que antes es preciso que se haya dado un proceso de reconciliación y de creación de un consenso. “La urgencia por celebrar elecciones multipartidistas es a menudo un error”, escribe Cameron; “más vale dedicar tiempo a resolver disputas y conflictos, forjar un verdadero consenso nacional sobre el reparto del poder, y poner en práctica mecanismos de control y de equilibrio que pueden prevenir otro deslizamiento hacia la violencia y el fracaso del Estado”.

Las condiciones de la ayuda internacional deberían dirigirse a que el dinero fuera correctamente gastado, dejando que los dirigentes nacionales fijaran las prioridades

Según el informe, “asegurar las bases de la democracia –el imperio de la ley, el control y equilibrio de poderes, el respeto a las minorías– importa tanto como celebrar elecciones”, y en los países que intentan salir de la fragilidad puede ser incluso más importante.

La ayuda internacional debería reforzar el papel de las instituciones que configuran el modo en que los gobiernos acceden al poder y lo gestionan. Pues la persistencia de la fragilidad de estos estados se explica en parte porque no han llegado a crear el marco institucional necesario para que exista un gobierno efectivo. Algunas instituciones proporcionan el control y equilibrio de poderes que aseguran una política más inclusiva. Otras permiten a los gobiernos promover la seguridad personal y económica, recaudar suficientes impuestos, y construir programas públicos con amplios beneficios para los ciudadanos. Cuando las instituciones no funcionan, los Estados son frágiles.

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