Refugiados: éxodos hacia tierras no prometidas

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Ante el conflicto de Kosovo
Las imágenes de albano-kosovares forzados a huir han estremecido al mundo. La atención se centra ahora en la necesidad de ofrecerles protección y asistencia inmediatas. Pero ¿qué pasará si el conflicto se prolonga o se estabiliza sin que se haya llegado a un arreglo definitivo? Al pensar en la tragedia de Kosovo, conviene recordar que estos éxodos masivos no suelen quedarse sólo en “emergencias”, sino que a menudo crean problemas muy duraderos y de difícil solución.

Dentro del panorama internacional de los derechos humanos, la cuestión de los refugiados es una de las que provoca mayores violaciones o, al menos, las más masivas a estos derechos. La situación actual de los albano-kosovares, esparcidos principalmente en la ex república yugoslava de Macedonia y en Albania, recuerda la situación en que malviven, en algunos casos desde hace más de veinte años, millones de palestinos, afganos, sierraleoneses o ruandeses, entre otros.

Tomando como referencia el caso kosovar, se puede plantear una serie de interrogantes: ¿qué establece el Derecho internacional sobre los refugiados?; ¿cuántas clases de refugiados hay?; ¿qué hace la comunidad internacional al respecto?; ¿cómo trabaja la agencia de la ONU para los refugiados?; o, por último, ¿qué soluciones se buscan a este ingente problema?

Ampliación del concepto de refugiado

En 1950, la ONU creó la figura del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Al año siguiente se adoptó la Convención Internacional sobre los Refugiados, que es la norma fundamental aplicable al caso de estas personas. La Convención establece, en el artículo 1, que refugiado es toda persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país”.

El concepto de refugiado es bastante vago como para que su interpretación dé mucho de sí, y esto es precisamente lo que ha hecho el ACNUR. En el mandato recibido de la ONU, que figura en su Estatuto, se le encomiendan las funciones de “proporcionar protección internacional” a los refugiados, considerados en términos parecidos a los de la Convención de 1951, es decir, según criterios individuales. Posteriormente, el ACNUR ha ido ampliando la definición de refugiado para adaptarla a la situación de las últimas décadas. Así, el ACNUR reconoce también como refugiados a grupos enteros de personas que huyen de una combinación de persecución, conflicto y violación masiva de los derechos humanos. Esto supone, pues, que atiende más a las condiciones objetivas del país de origen que a la demanda individual de cada solicitante y a su caso concreto.

En los criterios para determinar la condición de refugiado “se viene pasando gradualmente -en palabras del internacionalista brasileño Cançado Trindade- de un criterio subjetivo de calificación de los individuos, según las razones que les hayan llevado a abandonar sus hogares, a un criterio objetivo centrado más bien en las necesidades de protección”. Esto es lo que ha permitido a los albano-kosovares ser aceptados por la comunidad internacional como refugiados, con los derechos que ello implica, sin necesidad de demostrar, caso por caso, sus fundados temores a ser perseguidos por su pertenencia a un determinado grupo étnico.

Los desplazados

Por otra parte, las labores del ACNUR han avanzado hasta incluir también la coordinación de la asistencia material tanto a los refugiados como a los que ya han regresado a sus países de origen, los llamados retornados. Además, se ha ampliado el mandato del ACNUR, a petición expresa del Secretario General de la ONU, para brindar protección a los llamados IDP (Internally Displaced People) o desplazados dentro de su propio país, que carecen de la posibilidad de solicitar el asilo en otro Estado y tampoco pueden ser considerados como refugiados stricto sensu. Esto sucede, por ejemplo, en Colombia, donde alrededor de un millón de personas han tenido que abandonar sus hogares debido a la guerra “no declarada” en que viven. O en el interior de Kosovo, donde -según la OTAN- permanecen 260.000 desplazados.

Así, actualmente se encuentran bajo el interés del ACNUR -por utilizar su propia terminología- además de los “refugiados” en sus distintas acepciones (12 millones, según los últimos datos globales del ACNUR, de principios de 1998: ver cuadro), los desplazados internos (casi 6 millones), los retornados -ya sean internacionales o internos- (3,5 millones), los peticionarios de asilo pendientes de resolución (un millón), y los apátridas o gentes sin un Estado que les brinde la nacionalidad (entre ellos, los tártaros en Ucrania, los biharis en Bangladesh, los bidones en Kuwait o los más de tres millones de palestinos que se estima carecen de nacionalidad).

Tanto la Convención de 1951 y el Protocolo que la completa, de 1966, como los criterios de actuación del ACNUR reconocen una situación preexistente: el refugiado, por las condiciones que le obligan a huir, ya es tal y sólo se le reconoce ese status, no se crea ni se le concede. En este sentido, sucede lo mismo que con los derechos humanos, que no se otorgan: se reconocen.

La acogida es obligatoria

El Derecho internacional y la costumbre reconocen una serie de principios que los Estados deben aplicar al comenzar a tratar con los refugiados que llegan a sus territorios. En primer lugar, no deben rechazarlos en las fronteras. Por tanto, carecen de justificación las prácticas que les sancionan por ingreso ilegal en el país. No puede olvidarse que no son turistas, y en muchos casos no han tenido ni tiempo ni posibilidades -ni les han dejado tenerlos, como en Kosovo- para conseguir la documentación necesaria (pasaporte, visados, etc.). En muchos países, incluso, como hace poco denunció la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, Sadako Ogata, se practica la detención sistemática de los solicitantes de asilo, muchas veces junto a delincuentes comunes. El año pasado se denunciaba la situación de los peticionarios de asilo en Hungría, donde algunos llevaban dos años en prisión.

En estrecha relación se sitúa la “no-devolución”, más conocida como el principio de non refoulement. Este es un principio clave del Derecho internacional de los refugiados, y uno de los pocos considerados como de ius cogens, es decir, de reconocida obligatoriedad para todos los Estados. Este principio prohíbe a los gobiernos devolver a los refugiados a los países en los que podrían correr peligro. Implica además la concesión del llamado asilo temporal para escuchar y considerar la reclamación del peticionario. Este es el derecho al que se acogen muchos de los que llaman a las puertas de los países ricos de Europa en busca de oportunidades. Aunque no forman parte de éxodos masivos ni es evidente que sean perseguidos, los Estados no pueden rechazarlos sin estudiar su petición de asilo. Pero se trata más bien de emigrantes que intentan burlar las restricciones de entrada, pues querer escapar de la pobreza no constituye motivo para ser considerado refugiado.

Existen otros principios secundarios, como permitir a los refugiados el acceso a un procedimiento reconocido de determinación de su condición de refugiado, así como que puedan contactar con los representantes del ACNUR en demanda de información y consejo, y el ACNUR con ellos. Por supuesto, deben imperar por parte de las autoridades locales unas normas mínimas de corrección en el trato con los refugiados mientras dura el proceso. Volviendo a Macedonia, el traslado masivo, forzoso y en plena noche de refugiados desde un campo próximo a la frontera a otro más lejano constituye una violación de este principio “menor”.

La difícil repatriación

El ACNUR tiene también la responsabilidad, según su propio Estatuto, de “buscar soluciones duraderas a los problemas de los refugiados”. En este sentido, el ACNUR centra sus esfuerzos en tres tipos de acciones.

La primera y principal consiste en facilitar la repatriación voluntaria, opción considerada como la más deseable para resolver el problema de los refugiados. El derecho del refugiado a regresar a su país de origen cuando él lo estime conveniente es, junto al principio de la no-devolución, el único aspecto del Derecho internacional de los refugiados que se considera de ius cogens. La decisión de regresar depende, en primer lugar, de la situación en el país de origen, y el ACNUR no actúa hasta que haya convicción razonable sobre la seguridad de los retornados. Para ello debe a veces trabajar con las autoridades locales a fin de diseñar un marco legal adecuado que permita la reintegración, además de poner en marcha proyectos de cooperación al desarrollo que permitan la supervivencia normal de estos colectivos en cuanto a viviendas, escuelas, servicios sanitarios, carreteras, explotaciones agrícolas, etc. Así se ha hecho y se está haciendo en Mozambique, Guatemala, Honduras o Camboya, con resultados bastante satisfactorios.

Esta es la mejor solución para los refugiados kosovares, y por ella aboga la Alta Comisionada Sadako Ogata en un artículo publicado en el Financial Times (20-IV-99). Para este retorno voluntario a Kosovo son necesarias una serie de condiciones, que Ogata concreta en “la retirada de las fuerzas armadas y los servicios de seguridad responsables de la persecución y expulsión de los kosovares; el despliegue de una fuerza militar internacional, y el establecimiento de un mecanismo internacional de verificación”. Son medidas como las que permitieron el retorno de los refugiados de Chipre; pero no olvidemos que la fuerza internacional de pacificación sigue allí veinticinco años después.

El peligro de los campamentos

Si el retorno o la repatriación no es posible a corto plazo, la segunda solución es asentar a los refugiados en el país de primera acogida, facilitando su integración. Esto requiere, lógicamente, que el país de refugio consienta y colabore, y que tenga capacidad de generar puestos de trabajo y un futuro digno para sus huéspedes. En diversas partes del mundo el ACNUR facilita distintos tipos y grados de ayuda para el asentamiento duradero de los refugiados tanto en el ámbito rural, estableciendo muchas veces colonias o poblados, como en el urbano, con programas de apoyo a la integración.

Pero lo más frecuente es que los refugiados pasen muchos años en los campamentos y sin llegar a integrarse en los países que los acogen, pues suelen ser países en desarrollo y con economías débiles, que no pueden asumir fácilmente tan gran aumento de población. Así sucedió con los salvadoreños en Honduras y todavía sucede con los somalíes en Etiopía o Kenia.

Uno de los grandes riesgos de esta opción, además del súbito aumento de población que genera -como ahora en Macedonia-, es que los campos pueden convertirse en refugios, instrumentos de reclutamiento y base de instrucción de las guerrillas o “ejércitos de liberación” que continúan la lucha en el país de origen. Ejemplos abundan: los extremistas hutus en el este del antiguo Zaire, los palestinos en los campos del sur del Líbano, o los talibanes en los de Pakistán, donde todavía quedan más de un millón de personas. En el caso de Kosovo, esto pueden hacer pronto, si no están haciéndolo ya, los guerrilleros del UÇK (Ejército de Liberación de Kosovo).

Cuando no es posible el retorno ni la permanencia en el país de refugio, el ACNUR también se encarga de reasentar a los refugiados en un tercer país. Pero esta opción depende de que los terceros países quieran conceder el asilo, que, en el caso de Kosovo, se está ofreciendo -a cuentagotas, con vuelos desde Macedonia- como explícitamente temporal (Alemania y Suecia, por ejemplo), por lo que, si el conflicto se alarga, habrá que buscar otras soluciones. En el ACNUR se denomina a estas operaciones evacuaciones humanitarias, para no confundirlas con las siempre mal vistas por los gobiernos inmigraciones permanentes. En cualquier caso, comparado con el total de refugiados, el número de evacuados es ridículo, y no parece que vaya a aumentar demasiado: es una solución que a nadie convence y, como se viene diciendo, sólo sirve a los planes de Milosevic.

No hay solución sin acuerdo de paz

The Economist (17-IV-99) plantea una cuarta solución para el problema de los refugiados kosovares: establecer una serie de “refugios seguros” dentro del propio Kosovo. El problema es que, además de recordar las peores matanzas de la guerra de Bosnia, que se cometieron precisamente dentro de ese tipo de “áreas seguras” (recordemos Srebrenica), eso requeriría un acuerdo político con Milosevic, lo que, tal y como están las cosas, parece tan difícil como garantizar el retorno de los refugiados directamente a sus hogares.

En cualquier caso, la solución más correcta siempre deberá elegirse tras estudiar el caso. La mayoría de las veces, como dice The Economist, las medidas que se deban adoptar para resolver cuestiones derivadas de grandes flujos de refugiados estarán en función de la naturaleza del conflicto que los motivó. Así, un conflicto de tipo étnico, como parece ser el de Kosovo y en general el de toda la ex Yugoslavia, siempre será de más difícil solución que uno político o económico, por lo que el retorno de los refugiados a su anterior situación a menudo queda descartado. Pensemos en Ruanda, donde el retorno forzoso de cientos de miles de hutus a un país todavía desestabilizado no hizo sino empeorar la situación. Un ejemplo de lo contrario es Mozambique, donde las repatriaciones desde los países vecinos están dando buenos resultados debido a que la guerra civil que provocó los desplazamientos tenía raíces ideológicas, no étnicas.

Por otra parte, la solución depende también en gran medida de cómo se ponga fin al conflicto. Así, no resulta nada fácil devolver a los refugiados a un territorio en el que todavía no se ha cumplido en puridad el acuerdo de paz, como ocurre en Bosnia, donde los pocos que regresan encuentra muchas veces un ambiente hostil. Otro caso similar es el largo conflicto palestino-israelí: los millones de refugiados palestinos todavía no tienen adonde regresar. Un ejemplo más alentador es Guatemala, donde, gracias a la satisfactoria aplicación de los acuerdos de paz de 1996, la repatriación está funcionando.

Además del sufrimiento de los propios refugiados y desplazados, las cifras millonarias de tales personas dan idea del tremendo efecto desestabilizador que en este final de siglo implica esta cuestión para cualquier región del mundo, y no sólo para los Balcanes. Como comenta The Economist, los refugiados han pasado de ser un arma interesada de la guerra fría, con alto valor simbólico, cuando los países occidentales no tenían inconveniente en conceder el asilo a los que huían del comunismo, a un auténtico quebradero de cabeza en el que nadie quiere comprometerse.

La protección internacional a los refugiados

A partir de la I Guerra Mundial, la cuestión de los refugiados y desplazados se convirtió en un problema internacional. Así, en 1921 la Sociedad de Naciones nombró a Fridtjof Nansen (fascinante personaje que pasó de ser un renombrado explorador del Ártico a organizar amplísimas operaciones humanitarias al terminar la Gran Guerra) como primer Alto Comisionado para los Refugiados.

En el periodo de entreguerras, los conflictos causantes de grandes desplazamientos humanos no cesaron, y así, hubo que atender, entre otros, a turcos, griegos, armenios, asirios, republicanos españoles y judíos centroeuropeos que ya sufrían los efectos del nazismo.

Pero sería después de la II Guerra Mundial cuando la comunidad internacional, personificada en las nuevas Naciones Unidas, tomó realmente cartas en el asunto estableciendo obligaciones para los Estados, en un intento de paliar las graves consecuencias derivadas de las grandes oleadas de refugiados provocadas por la guerra.

Las Naciones Unidas crearon en 1950 la Oficina del ACNUR, aprobaron su Estatuto y eligieron al primer Alto Comisionado, el holandés Van Heuven. La Oficina del ACNUR es lo que se denomina una agencia operacional de la ONU, y desarrolla su actividad en colaboración con los Estados. Estos se hallan representados a través del Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado (EXCOM), órgano compuesto por los gobiernos de 53 países y que se encarga de supervisar los presupuestos. Esto último indica que el ACNUR no goza de independencia económica. En lo relativo a su actuación, el Alto Comisionado sigue las directrices de la Asamblea General de la ONU y del ECOSOC (Consejo Económico y Social), y a estos presenta sus informes. Hasta la fecha ha habido ocho Altos Comisionados; actualmente ocupa el cargo la japonesa Sadako Ogata, que comenzó su mandato en 1991.

Un año después de crearse el ACNUR se adoptó, en 1951, la llamada Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, que aportaba la base teórica precisa. Pero sólo reconocía como refugiados y, por tanto, con capacidad de gozar de protección, a las personas que sufrieron los desplazamientos ocurridos antes de 1951 y dentro de las fronteras europeas.

Para solucionar estas lagunas, y ante el aumento del volumen de los refugiados en los años de la descolonización, la Asamblea General de la ONU adoptó en 1966 el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, también llamado Protocolo de Nueva York. Este texto amplía la definición de refugiado a los desplazados a causa de hechos posteriores a 1951 y sin limitación geográfica de ningún tipo. Ambos tratados internacionales gozan hoy en día de una aceptación altísima, cada uno con 128 Estados parte, incluidos, por supuesto, todos los de los Balcanes.

Enrique Abad Martínez

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