Constitución Europea: los términos del debate

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Intentamos resumir, en forma de preguntas y respuestas, los aspectos que fueron más debatidos en el proceso de elaboración de la Constitución.
¿Cómo cambia el peso de los Estados en la toma de decisiones?

El debate sobre la definición de “mayoría cualificada” a la hora de votar en el Consejo Europeo (Jefes de Estado y de Gobierno) y en el Consejo de Ministros ha sido uno de los más conflictivos. La propuesta inicial de una doble mayoría (una mayoría de Estados miembros que representara a una mayoría de la población) alteraba sustancialmente los equilibrios de intereses, en favor de los Estados más poblados. Finalmente se ha optado por una fórmula más matizada: “la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión”. En todo caso, se considerará alcanzada la mayoría cualificada si los Estados que se oponen no son al menos cuatro (minoría de bloqueo). Alemania pasa a ser el país con mayor peso, por primera vez por encima de Francia.

En vez de una presidencia rotativa cada seis meses como hasta ahora, se crea la figura estable de Presidente del Consejo Europeo, elegido por el Consejo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una vez.

La Comisión Europea, que propone la legislación y controla su ejecución, se compone actualmente de un comisario por cada país. A partir de 2014, solo dos de cada tres Estados tendrán un comisario, por rotación.

¿Gana estatura política el Parlamento Europeo?

El Parlamento Europeo es el que gana más poder con la Constitución. Como proceso legislativo ordinario, se extiende el procedimiento de codecisión, que exige que el Parlamento y el Consejo de Ministros se pongan de acuerdo para aprobar las leyes ordinarias y el presupuesto. Antes la codecisión se aplicaba en menos campos.

También ejercerá funciones de control político. La Constitución dispone que “teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo”, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento un candidato para presidente de la Comisión Europea. El candidato debe ser elegido por la mayoría de los miembros del Parlamento. El Parlamento puede votar también una moción de censura contra la Comisión, como ya ocurría hasta ahora, y pronunciarse contra la designación de un comisario.

¿Puede la UE intervenir en cualquier campo?

En la Constitución se mencionan tres principios esenciales que rigen la delimitación y el ejercicio de competencias por parte de la Unión.

Por el “principio de atribución”, la Unión solo puede actuar dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros.

El “principio de subsidiariedad” precisa que, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la UE solo intervendrá cuando una materia no puede ser tratada mejor al nivel nacional o regional.

La Constitución refuerza la aplicación de este principio al establecer que si al menos un tercio de los Parlamentos nacionales aprecia el incumplimiento del principio de subsidiariedad en un asunto, la Comisión tendrá que reexaminar su propuesta.

El “principio de proporcionalidad” establece que la UE solo intervendrá si la acción pretendida no excede de lo que resulte necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución.

¿Cómo es el reconocimiento de la libertad religiosa?

Por oposición de Francia, Bélgica y otros, la Constitución no hace una mención expresa de la herencia cristiana de Europa, como había pedido la Iglesia católica y no pocos pensadores. En el preámbulo se limita a mencionar como fuente de inspiración “la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa”.

Sin embargo, al hablar de la vida democrática de la UE, recoge (art. I-52) puntos que la Iglesia católica había pedido. Se establece que “la Unión respetará y no prejuzgará el estatuto reconocido en los Estados miembros, en virtud del Derecho interno, a las iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas”. Es decir, dicho estatuto se sustrae a las competencias de la UE. Por ejemplo, los acuerdos entre España y la Santa Sede dependen solo de ambas partes.

Este reconocimiento de la diferencia no implica que la UE ignore a las iglesias, pues en dicho artículo se establece: “Reconociendo su identidad y su aportación específica, la Unión mantendrá un diálogo abierto, transparente y regular con dichas iglesias y organizaciones”. Es la primera vez que se habla de las iglesias en estos términos. El reconocimiento de la identidad específica supone admitir que las iglesias tienen sus propias reglas de organización y funcionamiento.

Por otra parte, en la Carta de Derechos Fundamentales (art. II-70) se reconoce que toda persona tiene derecho de libertad religiosa, de cambiar de religión o de convicciones, y de manifestar su religión individual o colectivamente, en público o en privado.

¿Cómo queda el reparto de competencias entre la UE y los Estados?

Este fue también uno de los puntos más polémicos en la elaboración de la Constitución. Se trataba, por una parte, de conservar el conjunto de normas ya decantadas por el funcionamiento de la UE, y, por otro, de salvaguardar la flexibilidad que permita la evolución futura de la UE. Al final se llegó a una solución imperfecta: la división de competencias de la Unión en tres categorías (exclusivas, compartidas y acciones de apoyo), con una enumeración de las mismas, supone el riesgo de ser un corsé rígido para el desarrollo futuro. Pero se mantiene la flexibilidad, gracias a que la lista de competencias compartidas no es exhaustiva, sino que se define por oposición a todas aquellas competencias que no son exclusivas de la Unión ni acciones de apoyo.

Las “competencias exclusivas” de la UE se refieren a la unión aduanera, la competencia en el mercado interior, la política monetaria para los Estados que han adoptado el euro, la política pesquera y la política comercial común.

El principal cambio concierne a la política comercial común como competencia exclusiva, sin matices. Con una salvedad: Francia ha conseguido preservar la “excepción cultural”, pues se exige la unanimidad para negociar acuerdos comerciales que tengan que ver con los servicios culturales y audiovisuales, cuando puedan afectar negativamente a la diversidad cultural y lingüística de la UE.

Las “competencias compartidas” se refieren básicamente a sectores económicos, medio ambiente, ciertos aspectos de política social, de salud pública, energía, y bastantes más.

Las “acciones de apoyo” complementan la acción de los estados sin sustituirlos en campos como cultura, educación, protección civil…

La UE no tiene competencias en campos como el derecho de familia, las cuestiones bioéticas o los sistemas y contenidos de la educación.

¿Una Europa demasiado liberal o también social?

Dentro de los objetivos de la UE, se trata de lograr “una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo”. A instancias de Francia y Bélgica se introdujo dentro de las políticas la cláusula de que “la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con las garantías de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social…”.

Quienes achacan a la Constitución una falta de dimensión social, señalan que frente a las múltiples referencias a la libertad de empresa, el apartado laboral resulta exiguo. Critican, entre otras cosas, que el Banco Central Europeo no tiene entre sus objetivos el crecimiento del empleo; no hay un salario mínimo garantizado en todos los Estados miembros; la armonización fiscal es prácticamente imposible si ha de hacerse por unanimidad; sin armonización fiscal y social habrá deslocalizaciones hacia los países con menos costes laborales; mientras que en la política económica se generaliza la toma de decisiones por mayoría, las medidas laborales con más impacto exigen unanimidad. Irlanda y Gran Bretaña se han opuesto sistemáticamente a los intentos de adoptar un mismo marco laboral.

Se han aumentado los aspectos de política social en que la UE podrá intervenir por mayoría cualificada, entre ellos la protección de los trabajadores en el caso de rescisión del contrato de trabajo.

Pero la Constitución excluye explícitamente de las competencias de la UE las retribuciones, el derecho de asociación y sindicación, el derecho de huelga y de cierre patronal, y deja que cada Estado defina los principios fundamentales de su sistema de Seguridad Social.

¿Se armonizará la fiscalidad en toda la UE?

La Constitución no supone ningún cambio en la armonización de la fiscalidad. Todas las decisiones se seguirán tomando por unanimidad, aspecto en el que insistieron los británicos. Se recoge la disposición que ya preveía una armonización de los impuestos indirectos, en particular el IVA, si es necesario para asegurar la competencia en el mercado interior. Y se consagra el principio de que no se pueden gravar de distinto modo los productos nacionales y los de otro Estado miembro.

¿Se mantiene el principio de la libre competencia en el mercado único?

La Constitución mantiene la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales en un mercado interior, “en el que la competencia sea libre y no esté falseada”, como ya establecía el Tratado de Roma en los años cincuenta. Y, como entonces, para conseguirlo, prohíbe los acuerdos entre empresas y las ayudas del Estado que falseen el juego de la competencia.

La Constitución no prejuzga el régimen de propiedad en los Estados miembros, lo que permite la existencia de empresas públicas, siempre que se sometan a la competencia. Por ello, se siguen prohibiendo los monopolios.

¿Las regiones menos desarrolladas seguirán beneficiándose de ayudas especiales?

La Constitución reafirma su propósito de “intentar reducir las diferencias de los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”. En particular, se prestará especial atención a las regiones afectadas por una “transición industrial” y a las que padecen “desventajas naturales o demográficas graves y permanentes”. Con este fin se mantienen los fondos de finalidad estructural y el Fondo de Cohesión. Tras la última ampliación, buena parte de estos fondos irán hacia los Estados de Europa del Este y del Centro, en detrimento de otros que se beneficiaron antes como España.

La política agrícola común (PAC) queda tal como está en la actualidad, bajo el principio, entre otros, de “garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola”. Pero la Constitución da al Parlamento un derecho de control sobre el presupuesto agrícola, y la PAC no es muy popular en la Eurocámara.

¿Cambian las reglas de juego del euro?

Se mantiene el sistema concebido para la moneda única, en particular, la existencia de un Banco Central Europeo independiente, cuyo objetivo primordial es la lucha contra la inflación.

La Constitución no ha modificado el Pacto de Estabilidad, que exige que los países que adopten el euro tengan déficits anuales inferiores al 3% del PIB y una deuda pública que no supere el 60% del PIB. Este asunto se está negociando actualmente, y su modificación se hará sin cambiar los tratados, con nuevas reglas de interpretación.

La Constitución reconoce la autonomía de los países que han adoptado la moneda única (la zona euro, 12 países en la actualidad), para decidir solos los asuntos monetarios que les conciernen.

¿Cómo será la cooperación en materia de justicia y policial?

La coperación en materias de seguridad y justicia es uno de los campos donde se ha acelerado la integración, sobre todo en respuesta a los nuevos problemas planteados por la inmigración y el terrorismo.

Habrá una implantación progresiva de una política común de visados, de estatuto de asilo, de disposiciones sobre los controles en las fronteras exteriores y de regulación de la inmigración, por mayoría cualificada y no ya por unanimidad.

La cooperación judicial en materia civil y penal se basará en el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales. Se precisa que en materia civil las medidas relativas al Derecho de Familia con repercusión transfronteriza se establecerán mediante una ley de la Unión, que exigirá la unanimidad del Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo. Para el reconocimiento de las sentencias en materia penal, una ley marco europea establecerá unas normas mínimas, que tendrán en cuenta las diferencias de tradiciones y de sistemas jurídicos de los Estados miembros.

En materia policial, se mantiene la orden de detención europea, aprobada en 2004. La eventual creación de una Fiscalía Europea, para combatir la delincuencia internacional, solo podrá hacerse por unanimidad.

¿Habrá una política exterior y una política de defensa comunes?

La principal innovación de la Constitución es crear el puesto de Ministro de Asuntos Exteriores, nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada. Estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la UE, y será Vicepresidente de la Comisión Europea.

En estas materias, en las que cada Estado es celoso de sus prerrogativas, se establece que las decisiones se seguirán tomando por unanimidad en el Consejo Europeo y en el Consejo. Antes de que un Estado emprenda cualquier actuación o asuma compromisos en la escena internacional que puedan afectar a los intereses de la Unión, debe consultar a los demás en el seno del Consejo.

En cuanto a la defensa, podría llegarse a una defensa común “una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad”. En la situación actual, será posible que algunos Estados miembros, con más capacidad militar y que hayan suscrito compromisos más vinculantes, refuercen su cooperación. En cualquier caso, se afirma que para los Estados que pertenezcan a la OTAN, ésta será “el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta”.

Como cláusula de solidaridad, se establece que “si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance”. Una solidaridad similar se prevé en caso de ataque terrorista.

La Carta de los Derechos Fundamentales

La Parte II del proyecto de Tratado constitucional recoge los 54 artículos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, firmada en diciembre de 2000, pero no incorporada a los Tratados. En la mayoría de los casos, están redactados siguiendo casi al pie de la letra el Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y la Carta Social Europea (1961).

En el art. II-62, relativo al derecho a la vida, el legislador ha optado por una fórmula ambigua y conciliadora (“Toda persona tiene derecho a la vida”), eludiendo definir cuándo comienza ésta y, por lo tanto, la cuestión del aborto. La vaguedad de este párrafo 1º contrasta con la rotundidad con que se rechaza después, en el párrafo 2º, la pena de muerte (“Nadie podrá ser condenado a la pena de muerte ni ejecutado”).

Una aportación interesante del texto son las referencias a la bioética. El art. II-63 prohíbe “las prácticas eugenésicas”, el comercio con el “cuerpo humano o partes del mismo” y la “clonación reproductora de seres humanos” (sin aludir a la clonación con fines de experimentación)

Respecto al matrimonio, el art. II-69 se limita a garantizar “el derecho a contraer matrimonio y el derecho a fundar una familia según las leyes nacionales que regulen su ejercicio”. Es decir, el Derecho de Familia queda como una competencia de los Estados miembros.

Se reconoce la libertad religiosa (art. II-70), que implica, entre otras cosas, “la libertad de manifestar” las propias convicciones religiosas “individual o colectivamente, en público o en privado, a través del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los ritos”. El art. II-70 recoge también el derecho a la objeción de conciencia.

En el art. II-74, relativo al derecho a la educación, se reconoce el derecho de toda persona “a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente”, lo cual incluye “recibir gratuitamente la enseñanza obligatoria”. Existe, en segundo término, un derecho de libertad por el cual “se respetan, de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio, la libertad de creación de centros docentes dentro de los principios democráticos, así como el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas”.

La cláusula de no discriminación (art. II-81) aparece redactada en los términos habituales, con la particularidad de que ahora se añade la prohibición de discriminación por razón de la “orientación sexual”, innovación que ha sido celebrada por las organizaciones de homosexuales.

Asimismo, resulta novedosa la voluntad de garantizar la conciliación de “vida familiar y vida profesional”, que se concreta en el derecho a “ser protegida contra cualquier despido por una causa relacionada con la maternidad”, así como en el permiso pagado por maternidad y en el “permiso parental con motivo del nacimiento o de la adopción de un niño”.

La Carta, al estar incluida dentro de una norma que es a la vez un Tratado internacional y una Constitución (pues contiene disposiciones fundamentales de un conjunto de Estados), tiene carácter “constitucional” y es jurídicamente vinculante. Los ciudadanos de la Unión podrán recurrir al Tribunal de Justicia -una vez haya entrado en vigor la Constitución- cuando consideren que alguno de sus derechos ha sido violado.

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