Igual que hay pacientes que van al médico de la Seguridad Social para obtener una receta, cuando se trata de mejorar la educación políticos y sindicatos recurren a la receta fácil de pedir un aumento del gasto. Pero antes de gastar más, hay que evaluar si se puede sacar más partido al gasto actual. Un estudio comparativo entre los países de la OCDE sobre la eficiencia en la enseñanza primaria y secundaria, encuentra que hay grandes diferencias entre países y que, aun sin aumentar el gasto, puede haber mejoras sustanciales.
El tema de la eficiencia de la escuela se trata en uno de los capítulos del informe1 de la OCDE Going for Growth 2008, como uno de los factores que influyen en el crecimiento económico.
El informe recuerda que el gasto por alumno en la enseñanza primaria y secundaria ha crecido rápidamente en los últimos diez años, hasta alcanzar como media un 3% del PIB en los países de la OCDE y casi un 10% del gasto público. Pero aún queda mucho por hacer para aprovechar bien esos recursos. Tras evaluar la eficiencia del gasto en esos niveles de enseñanza, los principales resultados del informe son:
– El grado de eficiencia varía mucho de un país a otro, y de una escuela a otra dentro del mismo país. Si una escuela nacional tipo adoptase las prácticas de las escuelas más eficientes de la OCDE, podría ganar entre un 20% y un 40% de eficiencia. Entre los países que podrían ganar más, por ser ahora más ineficientes, están Noruega, Grecia, Islandia, Estados Unidos y Hungría.
– La eficiencia en el gasto público en enseñanza depende en buena parte de factores institucionales. En particular, el informe destaca la importancia de las regulaciones sobre la libre elección de escuela, la transparencia sobre los resultados de cada centro, los mecanismos de gestión del presupuesto por objetivos específicos, y el grado de autonomía reconocido a la dirección del centro.
– Los resultados en los tests PISA de los alumnos de un centro tipo son inferiores en un 20% a los que podrían obtenerse si los recursos se utilizaran con tanta eficacia como en las mejores escuelas.
Cómo medir la eficiencia
Pero ¿cómo mide este informe la eficiencia de la escuelas?
Los resultados obtenidos (output) son las puntuaciones medias de cada centro escolar en los tests del informe PISA 2003, sobre comprensión lectora, matemáticas y ciencias (hay otra edición más reciente del informe PISA, la de 2006, pero no se ha utilizado aquí).
Para valorar la eficiencia, se comparan estos resultados con los siguientes factores o recursos utilizados (inputs): profesores y ordenadores disponibles por cada 100 alumnos, el estatus socioeconómico del alumno y la lengua hablada en casa del alumno medio, a fin de tener en cuenta la disponibilidad de recursos educativos en la familia y ciertos obstáculos lingüísticos al éxito escolar. Es decir, no es lo mismo una escuela con hijos de padres universitarios nacionales que otra donde hay una importante proporción de hijos de inmigrantes que hablan otra lengua en casa.
Con estos indicadores, destacan por su eficiencia entre 29 países de la OCDE las escuelas de Corea, Japón, Alemania, Finlandia, Holanda y Bélgica (Flandes). España se queda a la mitad de la tabla.
La libre elección favorece la eficiencia
¿Qué pueden hacer las políticas públicas para mejorar la eficiencia de la escuela? El informe subraya cómo influyen las prácticas sobre la elección de escuela, la asignación de recursos y la gestión del presupuesto.
La escuela no es una excepción a la idea de que “la libre elección del usuario constituye un poderoso motor de la eficiencia”, según subraya el informe. Cuando se deja a las familias elegir entre los centros escolares, estos responden mejor a sus necesidades, “siempre que el gasto público siga al usuario”, idea que satisfará a los partidarios del cheque escolar.
Entre los países que dejan más libertad de elección a los usuarios, el informe destaca a Bélgica, Holanda y España, tres países con un amplio sector de escuelas privadas, y donde los usuarios pueden elegir entre escuelas privadas y estatales, y también entre las públicas.
De todos modos, la situación española es más matizable si se tiene en cuenta que la libertad de elección en la enseñanza pública y concertada está muy condicionada por la zonificación. El informe advierte que las fórmulas de reparto de los alumnos según el lugar de residencia limitan la libertad de elección en numerosos países, y “un análisis empírico de la OCDE muestra que estas fórmulas van asociadas con mayores niveles de ineficiencia.”
“Los resultados empíricos indican igualmente -sigue diciendo el informe- que los centros privados que reciben fondos públicos tienden a emplear sus recursos de manera más eficiente que las escuelas públicas”. Aplicado esto a la situación española, podría decirse que la enseñanza concertada es un magnífico negocio para el Estado, pues no solo le ahorra la inversión y una buena parte del coste del puesto escolar, sino que además utiliza los fondos recibidos con mayor eficiencia.
Conocer los resultados de las escuelas
Otra faceta de la libre elección es que el usuario pueda tener informaciones comparativas sobre los resultados de las escuelas. Esta evaluación comparativa, dice el informe, “puede contribuir a definir las mejores prácticas y, cuando va unida a la libertad de elección de los usuarios, puede aumentar la presión competitiva y mejorar así la oferta de servicios”. Algunos países -Gran Bretaña, Holanda, Islandia, Hungría- ofrecen toda una batería de indicadores sobre los resultados de las escuelas, mientras que en España la evaluación comparativa apenas se practica. Algo se ha intentado hacer en la Comunidad de Madrid, con las protestas de los sindicatos de profesores de la enseñanza pública.
El informe destaca las ventajas de un marco más competitivo en la enseñanza. Pero advierte que para que la mayor libertad de elección de los usuarios no agrave las distancias entre las escuelas más demandadas y las otras, habría que prever mecanismos de ayuda a los centros con mayores dificultades.
Más margen de autonomía a la dirección
Otro factor que contribuye a mejorar la eficiencia es elaborar presupuestos dirigidos a obtener resultados específicos, en lugar de centrarse solo en objetivos financieros. Esta estrategia exige establecer unos objetivos claros y poner en práctica un sistema fiable de recompensas y de penalizaciones.
Con objetivos bien definidos e incitaciones a realizarlos, habría que reconocer a la escuela una amplia autonomía de gestión, dice el informe. La autonomía de gestión comprende especialmente el margen de maniobra reconocido a los directores de centros para gestionar los recursos humanos, fijar los salarios, repartir el presupuesto, definir los métodos pedagógicos y subcontratar ciertas actividades.
Todo esto puede parecer revolucionario para las rutinas de la escuela pública, aunque sea lo habitual en la privada. Pero quizá sea la sacudida que necesita el sistema para ganar en eficacia, aun sin gastar más. Los datos empíricos recogidos por la OCDE le permiten afirmar que “los centros escolares donde la dirección tiene más libertad para gestionar los recursos -en particular las decisiones sobre el personal- parecen estar mejor gestionados”.
Descentralización y adaptación de los recursos
¿La descentralización del sistema educativo favorece la eficiencia? El informe estima que sí, en la medida en que las necesidades educativas pueden variar de una región a otra, y los recursos deben adaptarse a las necesidades. Sin embargo, la descentralización puede provocar un aumento de los costes, si desemboca en una superposición de competencias entre los diferentes niveles de la administración.
Otro indicador de la eficiencia es que los recursos estén bien adaptados a las necesidades específicas. En este punto, el informe propugna que en la financiación de los centros escolares se tenga en cuenta las mayores necesidades de las escuelas que deben superar obstáculos especiales, como las dificultades lingüísticas de los alumnos.
No se manifiesta a favor, en cambio, del reparto de alumnos por grupos de nivel, aunque esta práctica esté muy difundida en numerosos países de la OCDE, en particular en los anglosajones. El informe mantiene que “los centros donde esta práctica es sistemática y concierne a todas las clases, son menos eficientes que aquellos otros que no aplican este método o que solo lo aplican parcialmente”.
El mantenimiento de escuelas con poco alumnado es también ineficiente, aunque a veces se haga para salvaguardar la vida de los pueblos. Si así se decide por motivos políticos, hay que tener en cuenta que esto se hace al precio de una menor eficiencia y de peores resultados escolares. El informe aboga por que un centro escolar alcance al menos la talla del centro medio de una ciudad pequeña de 3.000 a 15.000 habitantes.
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(1) OCDE, Going for Growth 2008. París (2008) 151 págs. Disponible también en francés.