Cambios recientes en la financiación de la universidad
Cuando los estudiantes universitarios eran relativamente pocos, la norma era que el Estado pagara la factura completa o casi. Pero la expansión del alumnado y los problemas del Estado del bienestar han llevado a buscar otras fórmulas para financiar la universidad. Y no sólo por motivos económicos, sino por razones de eficiencia y equidad: se ha comprobado que la gratuidad no asegura la igualdad de oportunidades y perjudica la calidad de la enseñanza. Estas son las conclusiones de un estudio (1), que resumimos en este servicio, de María Jesús San Segundo, de la Universidad Carlos III (Madrid).
Los datos correspondientes a los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestran que desde hace unos diez años la financiación universitaria vira hacia las tasas y los créditos a los estudiantes, apartándose de las subvenciones, aunque en la mayoría de los casos se mantienen sistemas mixtos, que combinan las tres fuentes de recursos.
Los estudiantes pagan más
Por ejemplo, en España, las subvenciones públicas, que en 1974 fueron el 83,2% de los ingresos de las universidades estatales, han bajado al 74,6% en 1995. Paralelamente, las tasas pagadas por los alumnos han pasado del 10,5% al 18,7% en el mismo periodo. Y la venta de servicios (investigación, formación) alcanza el 6,7% del total de ingresos. Esto ha permitido elevar considerablemente el gasto por alumno: de 70.000 pesetas en 1980 a 471.000 pesetas en 1995 (151.000 pesetas de 1980).
España ya no está entre los países donde las asignaciones directas del Estado a las universidades son proporcionalmente más altas. Alemania, Francia, Dinamarca, Holanda, Austria, Italia y Suecia pagan del presupuesto público más del 80% del coste de las universidades (datos también de 1995). En la mayoría de los miembros de la OCDE, la proporción está entre el 42% de Japón y el 76% de México.
En 1990, la financiación mediante tasas representaba sólo entre el 5% y el 20% de los ingresos de las universidades en la mayoría de los países de la OCDE. Antes de examinar los principales cambios ocurridos en la presente década, María Jesús San Segundo subraya que, en casi todos los sistemas públicos, las matrículas están todavía muy lejos de cubrir el coste por alumno, y se plantea qué justificación puede tener esta subvención generalizada de la enseñanza universitaria.
Títulos rentables
La primera razón comúnmente alegada es de eficiencia. Que un individuo realice estudios universitarios genera beneficios sociales, pues es bueno para un país contar con una población educada.
Sin embargo, señala la autora, «esos beneficios externos son difíciles de precisar, mientras que la rentabilidad privada que extrae el individuo de su inversión en educación superior es clara y apreciable». En efecto, los datos de la OCDE muestran que los titulados universitarios ganan entre el 34% más (Dinamarca) y el 85% más (Finlandia) que las personas que no han pasado del segundo ciclo de enseñanza secundaria; además, los licenciados presentan tasas de paro sensiblemente inferiores (ver servicio 5/99). Por eso, concluye San Segundo, «estos rendimientos privados (en forma de ingresos más elevados, menores probabilidades de desempleo, mejores ocupaciones) parecen suficientes para garantizar una fuerte demanda universitaria sin necesidad de una subvención pública».
El segundo motivo, de equidad, también es cuestionable. «La evidencia demuestra que, incluso con gratuidad de la enseñanza, no se alcanza la igualdad de oportunidades en el acceso a la universidad». Así se ha visto en Suecia y en Australia, donde en la década pasada se reformaron los sistemas de financiación precisamente con la intención de hacerlos más equitativos. Tampoco en Gran Bretaña la gratuidad logró nunca equilibrar la presencia de las distintas clases sociales en la universidad: en 1995, sólo el 9% de los alumnos procedían de familias obreras -que constituyen el 19% de la población-, mientras que las familias en que los padres tenían estudios profesionales o técnicos (39% de la población) aportaban el 62% de los estudiantes universitarios.
En suma, la financiación pública de la enseñanza superior mediante fuertes subvenciones puede ser regresiva, pues, de hecho, beneficia sobre todo a las familias de nivel social y económico más elevado (ver el caso de Estados Unidos en el servicio 121/97). La explicación es que estas familias son las que más importancia dan a la educación y más interés tienen en que los hijos estudien en la universidad, y aprovechan más las subvenciones estatales previstas para todos, aunque no las necesiten. La clave para asegurar la equidad en el acceso a la universidad está más bien en la enseñanza secundaria, cuando se decide quiénes podrán realizar estudios superiores.
Ventajas de los créditos
En cambio, prosigue San Segundo, la contribución de los estudiantes a la financiación de la enseñanza superior resulta más eficiente y equitativa. «El problema consiste en diseñar una forma de contribución que no represente una barrera para los estudiantes sin medios económicos». La solución es combinar las tasas con becas y préstamos; esta última fórmula es la que más se está desarrollando: hoy existen programas de créditos a universitarios en más de cincuenta países.
La justificación teórica de los créditos es clara. Por una parte, evitan que la posibilidad de acudir a la universidad dependa de la riqueza familiar; por otra, cargan el coste de la enseñanza a sus directos beneficiarios. Sin embargo, como el mercado no financia inversiones cuya única garantía sea el capital humano futuro, sólo concedería créditos a los estudiantes que pueden garantizarlos con la renta familiar. De ahí la necesidad de que el Estado intervenga para asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a préstamos universitarios.
Los créditos presentan importantes ventajas de eficiencia y de equidad. En cuanto a lo primero, favorecen la calidad. «Los estudiantes -explica la autora- se hacen conscientes del coste de su educación, exigen una enseñanza de calidad, y deben esforzarse en los estudios o en el trabajo para poder devolver la financiación recibida».
La equidad también mejora con los créditos, por dos vías: primera, la posibilidad de estudiar no depende de la renta familiar; segunda, el coste de la enseñanza no recae sobre los contribuyentes, sino sobre los principales beneficiarios.
Devolución según la renta
Pero la autora señala también las limitaciones de los préstamos. En primer lugar, pueden retraer de determinados estudios que se consideran menos rentables económicamente. En segundo lugar, pueden ser inadecuados para permitir el ingreso en la universidad de las personas más contrarias a asumir riesgos, que suelen ser precisamente las de familias de bajo nivel social y económico. La solución tradicional es ofrecer becas a esos estudiantes, para que no tengan que endeudarse. De hecho, la mayoría de los países combinan créditos y becas.
Se ha ideado otra fórmula novedosa para paliar los inconvenientes de los créditos, sin dar ayudas directas a fondo perdido a costa de los contribuyentes: el llamado préstamo-renta. Los créditos de este tipo sólo tienen que ser devueltos en caso de que el beneficiario alcance un cierto nivel de renta (por ejemplo, la media del país). Además, la cantidad que se ha de devolver en cada periodo se determina en función de los ingresos obtenidos por el prestatario (por ejemplo, en Suecia es el 4% de la renta anual). Así se elimina la carga sobre los licenciados en paro o con ingresos bajos, y la sociedad asume el riesgo de las inversiones educativas de cada generación, costeando los créditos impagados.
También se han buscado fórmulas eficaces para la devolución de los créditos. En la mayoría de los casos, la gestión corre a cargo de la agencia tributaria. Pensando en el riesgo de fraude, se ha propuesto que la Seguridad Social se ocupe de cobrar las devoluciones. El argumento es que los licenciados no tienen interés en evadir el control de la Seguridad Social, que -a diferencia de la Hacienda- les garantiza importantes prestaciones (atención sanitaria, seguro de paro, pensiones).
Las tasas suben
Tras examinar las diversas fórmulas de financiación de la universidad, la autora expone los principales cambios registrados en la OCDE en el último decenio. El primero es la expansión de las tasas. Varios países que antes de 1990 ya cobraban a los alumnos parte del coste de la enseñanza han aumentado los precios de las matrículas.
Estados Unidos y Canadá, por ejemplo, han subido los precios de la universidad hasta unos 3.000 dólares anuales, por término medio. En Europa, algunos países -como Bélgica, España y Suiza- han subido las matrículas pero las mantienen en niveles «moderados» (de 450 a 650 dólares en 1996). En cambio, Holanda (1.200 dólares) e Italia (800 dólares) han aprobado subidas fuertes. Reformas más drásticas se han hecho en tres países (Australia, Nueva Zelanda y Gran Bretaña) donde no existían las tasas y ahora cobran más de 1.600 dólares por curso. Los que no han cambiado son, por un lado, Japón y Corea, que siempre han cobrado tasas elevadas; y, por otro, los países nórdicos europeos, más Grecia, Austria y Alemania, que mantienen sus políticas de gratuidad total.
En general, la subida de tasas se combina con la introducción de créditos y, a veces y en menor medida, con la expansión de las becas. Los cambios más significativos son los realizados en Australia, Nueva Zelanda y Gran Bretaña, que la autora analiza con detalle (ver apéndice).
María Jesús San Segundo concluye: «La combinación de tasas significativas (que financian entre el 20% y el 25% del gasto) con préstamos-renta puede estar proporcionando a varios países la oportunidad de mejorar tanto la eficiencia como la equidad, así como la suficiencia, de sus modelos de financiación. Sin embargo, es necesario recordar que la aplicación práctica de uno de estos esquemas debe descansar en un sistema tributario o de seguridad social eficiente, y con capacidad de seguimiento de la población activa».
Tres experimentosAustralia
Fue el país pionero en la aplicación de nuevas fórmulas. El cambio de sistema se adoptó en 1989, tras comprobar que la gratuidad no había servido para lograr la igualdad de oportunidades en el acceso a la universidad. Se introdujo una tasa que debe cubrir al menos el 20% del coste de la enseñanza (en 1996 ascendía a 2.442 dólares australianos, unos 1.490 euros). Los estudiantes pueden pagarla al contado, con descuento, cosa que sólo hace uno de cada cuatro. Los demás reciben automáticamente un préstamo para satisfacerla.
Todos los prestatarios deben devolver el crédito, se gradúen o no, a partir del momento en que sus ingresos brutos superen la media nacional. La devolución se hace a través del impuesto sobre la renta; el interés real es nulo, pero el monto de la deuda se actualiza con arreglo a la inflación. La cantidad que se ha de devolver cada año depende del nivel de renta: el 3% de los ingresos anuales como mínimo, el 4% para el escalón siguiente y el 5% para el tercero y más elevado. El dinero recaudado por tasas no se mezcla con otros fondos públicos, sino que regresa a la enseñanza superior, para financiar programas de mejora de la calidad, así como préstamos y becas a los estudiantes.
«Los resultados del programa se consideran, en general, positivos, ya que la demanda de educación superior no se ha reducido; por el contrario, el número de estudiantes ha crecido en los años noventa. También se ha comprobado empíricamente que esta elevación tan rápida de las tasas no ha perjudicado especialmente a los estudiantes de menor renta; la distribución del alumnado según su origen socioeconómico no ha variado en esta década».
Más discutido es el refuerzo, recientemente aprobado, del sistema australiano. Por un lado, se han subido considerablemente los precios, estableciendo además tres niveles de tasas (3.300, 4.700 y 5.500 dólares australianos) para sendos tipos de carreras. Por otro lado, se ha bajado de 28.000 dólares australianos (1996) a 21.000 la renta mínima a partir de la cual hay que empezar a devolver el crédito. Algunos temen que este endurecimiento desincentive los estudios universitarios.
Nueva Zelanda
En Nueva Zelanda el sistema introducido en 1990 consiste también en tasas significativas que se financian mediante préstamos-renta. Así, las matrículas de los alumnos, que en 1989 suponían sólo el 3% de los costes universitarios, pasaron a ser el 18% en 1994; el objetivo es llegar al 25% en 1999.
Lo que distingue a la fórmula neozelandesa es las condiciones de la devolución de los créditos, más estrictas que en Australia. La renta mínima establecida para devolverlos es la equivalente a la mitad de la exigida en Australia. Además, los licenciados deben pagar un 10% de la parte de su renta que exceda del mínimo. Mientras no se superan los ingresos mínimos, la deuda se actualiza según la inflación; pero a partir de ese nivel de renta, hay que pagar un interés variable (hasta el 7,2% en 1994), tanto mayor cuanto más elevados son los ingresos. De este modo, los subsidios encubiertos a los préstamos son menores en Nueva Zelanda que en Australia, y más corto el plazo en que se devuelven los créditos (unos quince años en la mayoría de los casos).
También en Nueva Zelanda ha seguido aumentando el alumnado universitario después de la reforma de la financiación. En 1996 había en la enseñanza superior un 39% más de estudiantes que en 1990, pese a que en esos años la población en edad de realizar estudios superiores disminuyó un 3,4%.
Gran Bretaña
La reforma más reciente es la de Gran Bretaña, que este mismo año pasará a un sistema de tasas significativas combinadas con préstamos-renta. En los diez últimos años, las universidades británicas han venido cobrando tasas elevadas (en torno a 1.700 libras); pero sólo las satisfacían un tercio de los alumnos -los estudiantes a tiempo parcial y los extranjeros-, mientras que los demás las tenían cubiertas con fondos públicos. En este tiempo se ha experimentado una combinación de becas y préstamos tradicionales, con amortizaciones fijas, que han resultado en una proporción considerable de impagados (en torno al 10%) y otra, muy elevada, de estudiantes que solicitan aplazamientos (40%). Con el cambio a los préstamos-renta y la supresión de las becas se pretende cargar a los usuarios el costo de la enseñanza en condiciones que permitan la devolución efectiva de la inversión pública.
A partir de este curso, todos los alumnos tendrán que pagar 1.000 libras anuales. El sistema previsto para financiar las tasas es un poco más complicado que los arriba examinados. Los alumnos con renta familiar superior a 35.000 libras anuales tendrán que satisfacer las tasas íntegras. Los demás recibirán préstamos-renta para pagar la matrícula y otros gastos. Los créditos tendrán interés real nulo y se devolverán a través del sistema impositivo cuando los ingresos superen 10.000 libras anuales.
El anuncio del nuevo sistema no ha provocado una reducción de la solicitudes de admisión en las universidades, salvo en el caso de los estudiantes adultos (pero no se sabe si eso se ha debido a la reforma).
_________________________(1) María Jesús San Segundo Gómez de Cadiñanos, «Financiación de la enseñanza universitaria: el papel de los precios a la luz de la experiencia internacional reciente», Revista de Educación, 318 (Madrid, enero-abril 1999), pp. 71-87.