La Ley de Memoria Democrática (más conocida como “ley de nietos”) nació con un propósito concreto: reparar las consecuencias del exilio provocado por la Guerra Civil y la dictadura franquista, permitiendo que determinados descendientes de españoles recuperasen la nacionalidad de sus antepasados. Cuatro años después de su aprobación, sin embargo, la aplicación de esa norma se ha convertido en un conflicto político, administrativo y judicial que afecta a decenas de miles de personas.
El detonante ha sido la instrucción que en octubre de 2022 firmó Sofía Puente, entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública. Su interpretación amplió los supuestos de acceso a la nacionalidad prevista por la ley de 2022 hasta el punto de que el Tribunal Supremo ha suspendido cautelarmente el derecho al voto de más de 163.000 españoles inscritos en el censo electoral del exterior, a la espera de comprobar si sus antepasados fueron realmente exiliados. El Gobierno entregó el pasado 28 de octubre la relación nominal que le había reclamado el tribunal: de las 163.355 personas incluidas en ella, solo 901 cuentan con una acreditación consular del exilio. Ahora mismo, solo estas podrían votar en las elecciones del próximo 29 de noviembre.
La controversia no significa que el Supremo haya anulado esas nacionalizaciones ni que haya declarado que se obtuvieron ilegalmente. Lo que está en cuestión, por ahora, es el derecho a votar de una parte de los nuevos españoles y la regularidad de los criterios con los que se incorporaron al censo electoral. A continuación, seis claves para comprender cómo hemos llegado hasta aquí.
1. La ley que no es ley
A pesar del nombre que ha adquirido en el debate público, la ley de nietos no es una ley. La vía para obtener la nacionalidad se encuentra en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, aprobada por las Cortes en octubre de ese año.
La disposición reconoció el derecho a optar a la nacionalidad española a los hijos y nietos de quienes hubieran sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencias o de orientación e identidad sexual. También lo extendió a los hijos de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad al casarse con un extranjero y que, por la legislación entonces vigente, no pudieron transmitirla a sus descendientes.
Pocos días después, el 25 de octubre de 2022, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública publicó una instrucción que desarrollaba cómo había de aplicarse la disposición. La firmó su entonces directora general, Sofía Puente Santiago.
En su interpretación del primer supuesto, la instrucción permitió reconocer el derecho a la nacionalidad a descendientes de españoles de origen sin exigir en todos los casos que se acreditara el exilio en los términos que parecía requerir la redacción legal. Además, estableció una presunción de exilio para quienes hubieran salido de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
La cuestión de fondo es si una instrucción administrativa podía llegar tan lejos en la interpretación de los requisitos establecidos por el legislador. Según ha publicado recientemente ABC, Puente habría avalado también por escrito interpretaciones que permitían conceder la nacionalidad a descendientes de emigrantes que habían abandonado España mucho antes de la Guerra Civil. Las informaciones del diario revelan que los consulados trasladaron al Ministerio de Justicia 21 consultas sobre la aplicación de la norma y recibieron respuestas recogidas en un documento en el que se respaldaba, entre otros supuestos, el de descendientes de españoles emigrados en 1830, durante el reinado de Fernando VII.
2. El conflicto: una ampliación de competencias y un proceso sin garantías
El primer problema es de naturaleza jurídica. Un ministerio puede desarrollar instrucciones para aplicar una ley, pero no modificar sustancialmente las condiciones que el legislador ha establecido para adquirir la nacionalidad. Esa es la crítica que se dirige a la instrucción de 2022: que, al introducir una presunción de exilio y extender su aplicación, habría alterado el alcance de la disposición aprobada por las Cortes.
La realidad es que, en la práctica, la instrucción permite la nacionalización de descendientes de españoles hasta varias generaciones atrás, aunque sus antepasados emigraran mucho antes de la Guerra Civil y no tuvieran ninguna relación con el exilio, convirtiendo una ley concebida para reparar las consecuencias de la guerra y la dictadura en una vía de acceso a la nacionalidad por ascendencia que el legislador no aprobó expresamente.
Las anomalías detectadas en nacionalizaciones no demuestran que todas sean irregulares, pero plantean dudas sobre los criterios empleados y sobre la capacidad de la Administración para comprobar los expedientes
A las dudas sobre el alcance de la instrucción se han sumado denuncias sobre la tramitación de algunos expedientes. Entre las irregularidades señaladas figuran la presunta aceptación en el Consulado de España en México de solicitudes presentadas fuera de plazo mediante la consignación de fechas anteriores a la cita real; la concesión de la nacionalidad a personas cuyo vínculo con España se remontaría a bisabuelos nacidos en el siglo XIX, a pesar de que un funcionario habría advertido por escrito que no cumplían los requisitos; y la posible extensión de esas concesiones a hijos y nietos sin revisar suficientemente el fundamento jurídico del expediente original.
También se han cuestionado los criterios utilizados para asignar las circunscripciones electorales a los nuevos inscritos en el censo exterior. Según un análisis publicado por El Debate, 5.146 nuevas altas en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) corresponden a más de un centenar de municipios que no existían como tales en el periodo histórico acotado. Entre los ejemplos aparecen Tres Cantos, Torremolinos, Salou o El Ejido.
Estos datos no demuestran por sí solos que todas las nacionalizaciones o inscripciones afectadas sean irregulares. Sí plantean interrogantes sobre los criterios administrativos empleados y sobre la capacidad de la Administración para comprobar que cada expediente cumplía las condiciones previstas por la ley.
3. Tres frentes judiciales distintos
El procedimiento ante el Tribunal Supremo es, por ahora, el que tiene efectos electorales directos. Vox y Iustitia Europa acudieron a la Junta Electoral Central (JEC) para cuestionar la aplicación de la instrucción y las inscripciones derivadas de ella en el censo exterior. La JEC rechazó adoptar algunas de las medidas que le solicitaban por considerar que excedían sus competencias, aunque pidió información a la Oficina del Censo Electoral sobre las inscripciones y los criterios empleados para asignar los municipios.
Ambas formaciones recurrieron por separado el acuerdo de la JEC ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. El 8 de septiembre, el alto tribunal estimó parcialmente sus peticiones de medidas cautelares y suspendió los efectos electorales de las inscripciones en el CERA para quienes habían obtenido la nacionalidad por la vía afectada, salvo que acreditasen documentalmente su condición de descendientes de exiliados. La medida también alcanzaba a las nuevas altas.
La Abogacía del Estado (no la Fiscalía, ni la JEC) recurrió esa decisión y pidió levantar la suspensión, pero el Supremo rechazó su recurso el 12 de octubre y mantuvo las cautelares para las elecciones generales del 29 de noviembre. La resolución no anula las nacionalizaciones: limita provisionalmente el ejercicio del derecho al voto de quienes no puedan acreditar el requisito del exilio en los términos establecidos por el tribunal.
El segundo frente llegó al Tribunal Constitucional. El Defensor del Pueblo, Ángel Gabilondo, presentó un recurso de amparo contra la suspensión cautelar del voto, al considerar que podía vulnerar el derecho fundamental de participación política de los afectados. El 21 de octubre, el Constitucional decidió inadmitirlo por diez votos frente a dos. La razón fue procesal: consideró que el recurso era prematuro porque todavía seguía abierta la vía judicial ordinaria ante el Supremo. Por tanto, no resolvió si la suspensión vulneraba o no el derecho al sufragio ni entró a valorar el fondo de la controversia.
El tercer frente es el penal y se refiere directamente a Sofía Puente. La Asociación por la Reconciliación y Verdad Histórica presentó una querella contra ella en 2022 por presunta prevaricación administrativa a raíz de la instrucción. El Juzgado de Instrucción número 21 de Madrid la archivó en junio de 2024 y la Audiencia Provincial confirmó el archivo en enero de 2025.
En octubre de 2026 se han producido dos iniciativas nuevas con resultados distintos. El Juzgado de Instrucción número 35 de Madrid admitió a trámite una querella presentada por Hazte Oír por presunta prevaricación administrativa. La Fiscalía se había opuesto al considerar que los hechos ya habían sido objeto de un procedimiento archivado, pero la jueza apreció que podían existir indicios que justificasen abrir diligencias previas.
En cambio, el Juzgado de Instrucción número 3 de Madrid inadmitió una querella presentada por Vox contra Puente por presunta prevaricación y usurpación de funciones. La juez consideró que los hechos ya habían sido examinados en el procedimiento anterior y recordó que la Audiencia Provincial había confirmado su archivo.
4. ¿Qué se le ha perdido al Gobierno?
El Tribunal Supremo reclamó al Gobierno información que permitiera identificar a las personas afectadas por la suspensión cautelar y distinguir entre quienes habían obtenido la nacionalidad acreditando el exilio de sus ascendientes y quienes se habían beneficiado de la presunción establecida por la instrucción.
La petición no era menor: el tribunal necesitaba conocer nominalmente a los afectados para poder ejecutar las medidas cautelares. La Administración había comunicado inicialmente una cifra de 163.020 personas, pero no había facilitado la relación completa con sus identidades. El Supremo exigió a los ministerios de Justicia y de Exteriores que entregaran esa información en un plazo determinado, bajo advertencia de posibles multas y de responsabilidades penales en caso de incumplimiento.
Finalmente, el 28 de octubre el Gobierno entregó la lista nominal de 163.355 personas, 335 más que las inicialmente comunicadas. Sin embargo, el dato más llamativo se encuentra en la documentación que acompaña a esos expedientes: según fuentes de Exteriores, los consulados solo han certificado que 901 personas acreditaron documentalmente la condición de exiliados de sus padres o abuelos. Son aproximadamente el 0,55% del total.
El Gobierno ha explicado que la mayoría de los solicitantes no aportó esa documentación porque la instrucción permitía aplicar la presunción de exilio. Es decir, el reducido número de certificados no demuestra por sí solo que el resto de los expedientes fueran fraudulentos o que sus titulares no tuvieran derecho a la nacionalidad. Pero sí evidencia la dificultad de comprobar ahora, con el calendario electoral en marcha, qué expedientes se ajustaban a los requisitos legales y cuáles dependieron de la interpretación administrativa.
Ante la suspensión, se debate si debe primar el derecho al voto o si la veracidad del censo es un interés general que debe protegerse, también porque el derecho al sufragio no puede desligarse de las condiciones legales para ejercerlo
La Abogacía del Estado ha pedido que la relación nominal se mantenga reservada, por contener datos personales sensibles y para evitar un uso indebido de la información. Mientras tanto, la suspensión del voto se mantiene para quienes no puedan acreditar el requisito exigido por el Supremo.
5. La (¿falsa?) encrucijada: garantizar un censo limpio frente al derecho al voto
La suspensión cautelar ha suscitado críticas por sus consecuencias sobre el derecho de sufragio de miles de ciudadanos que tienen reconocida la nacionalidad española. La magistrada Alicia Millán formuló un voto particular discrepante frente a la decisión mayoritaria del Supremo. A su juicio, el adelanto electoral introducía un elemento decisivo: la eventual lesión del derecho al voto podía convertirse en irreversible si los afectados no llegaban a tiempo a ejercerlo. En su opinión, debía primar la preservación del derecho a la participación política.
Al fin y al cabo, la medida afecta a ciudadanos que, formalmente, son españoles y que podrían haber adquirido la nacionalidad conforme a la ley. Además, aunque la suspensión sea cautelar y no suponga una privación de la nacionalidad, sus consecuencias prácticas para las elecciones del 29 de noviembre son definitivas: quien no pueda votar ese día no podrá recuperar después ese sufragio.
Ahora bien, conviene recordar que la suspensión no afecta a todos por igual: quienes han acreditado documentalmente que son descendientes de exiliados, conforme a los requisitos exigidos por el tribunal, sí pueden votar. La medida pretende precisamente distinguir entre quienes han demostrado que cumplen las condiciones previstas por la ley y quienes todavía no han podido hacerlo.
También cabe destacar que la inacción de la Administración y su pasividad para esclarecer las posibles irregularidades han retrasado un proceso que comenzó antes de la convocatoria electoral.
Pero la pregunta también puede plantearse desde el otro lado: ¿se puede permitir que un censo electoral cuya composición está siendo cuestionada sea la base de unas elecciones sin comprobar antes si las inscripciones se ajustan a los requisitos legales? El Supremo considera que la veracidad y la limpieza del censo son intereses generales que deben protegerse y que el derecho al sufragio no puede desligarse de las condiciones legales para ejercerlo.
6. Y ahora, ¿qué?
La batalla judicial todavía no ha terminado. El 30 de octubre, el Tribunal Supremo ha rechazado suspender de manera urgente el voto de los hijos mayores de edad de quienes obtuvieron la nacionalidad por la Ley de Memoria Democrática, pero ha abierto un plazo de tres días para que las partes presenten alegaciones antes de decidir si extiende también a ellos las medidas cautelares. La petición, formulada por Iustitia Europa y apoyada por Vox, afecta a los beneficiarios del anexo III de la disposición adicional octava: hijos mayores de edad de personas a las que se había reconocido previamente la nacionalidad al amparo de la Ley de Memoria Democrática o de la Ley de Memoria Histórica de 2007. Según los datos aportados por Iustitia Europa, este colectivo sumaba 189.678 inscripciones en el censo a 31 de julio de 2026. Los recurrentes sostienen que, si se suspende cautelarmente el voto de los progenitores cuya nacionalidad se concedió aplicando la presunción de exilio, habría que comprobar también la situación de los hijos que obtuvieron la nacionalidad a través de ellos.
En otra providencia, el Supremo ha rechazado extender esa suspensión a los nacionalizados por la ley de nietos que trasladaron su residencia a España y figuran en el Censo Electoral de Residentes (CER), así como a sus hijos. El tribunal considera que esta cuestión no forma parte del objeto del recurso. Iustitia Europa ha trasladado por ello un escrito urgente a la Junta Electoral Central para que identifique y revise estos casos.
En paralelo, siguen abiertas las distintas vías judiciales ya mencionadas: el procedimiento contencioso-electoral ante el Supremo, que debe resolver las cuestiones relativas al censo y a las medidas cautelares; las diligencias previas abiertas tras la admisión de la querella de Hazte Oír; y la posibilidad de que el debate constitucional vuelva a plantearse cuando se haya agotado la vía judicial ordinaria.
Lo que ha quedado de manifiesto es que una interpretación administrativa de enorme alcance, aplicada durante años sin que se despejaran las dudas sobre su encaje legal y sin mecanismos de comprobación suficientemente eficaces, ha terminado trasladando la incertidumbre a cientos de miles de personas y sembrando la controversia sobre la composición del censo a las puertas de unas elecciones generales.
