La Cumbre de los jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN ha conmemorado en Washington (9-11 de julio) el 75 aniversario de la organización. Pero no ha sido una reunión para recrearse en el hecho de tener un récord histórico de continuidad, pues la Alianza vive en una encrucijada de cambios ante un escenario internacional incierto y volátil.
Tras la invasión rusa de Ucrania en 2022, la dimensión de defensa colectiva se ha situado en un primer plano, y el concepto de una seguridad basada en la cooperación político-militar y la participación en misiones internacionales, característicos de la posguerra fría, han dejado de ser las prioridades. Ucrania, Rusia, China o la región del Indo-Pacífico son las principales preocupaciones de la Alianza y las que determinarán su evolución en los años venideros.
Acusaciones contra China
Tras esta reunión al más alto nivel, las opiniones y decisiones de los aliados han quedado plasmadas en la Declaración de la Cumbre de Washington (10 de julio de 2024). Tal y como ha sucedido en declaraciones anteriores, los aliados son cada vez más explícitos al señalar a aquellos países que son sus adversarios Así, en el párrafo 3 de la Declaración puede leerse que la República Popular China manifiesta ambiciones y políticas coercitivas que siguen desafiando los intereses, la seguridad y los valores de los aliados, algo que está relacionado con la profundización de la asociación estratégica entre China y Rusia y “con sus intentos para socavar y rehacer las normas en que se basa el orden internacional”.
Las referencias a China son más concretas en el párrafo 26, donde se afirma que Pekín se ha convertido en un decisivo apoyo de Moscú en su guerra contra Ucrania por medio de su asociación “sin límites”, que supone, entre otras cosas, un respaldo a gran escala a la industria militar de Rusia. La OTAN hace un llamamiento al cese de la ayuda material y política de China al esfuerzo de guerra ruso, lo que incluye la transferencia de componentes, equipos y materias primas susceptibles de ser utilizados por la defensa rusa. Y a continuación, se añade que “la República Popular China no puede apoyar la guerra más duradera en la historia reciente de Europa sin que esto afecte negativamente a sus intereses y a su reputación”. La respuesta de un portavoz del Ministerio chino de Asuntos Exteriores ha sido la de calificar esta afirmación de “sesgada, difamatoria y provocativa”. Por lo demás, los chinos han negado haber facilitado armas letales a ninguno de los dos bandos en guerra, y sostienen que con Rusia mantienen los flujos habituales de comercio, que no tienen ninguna necesidad de ser inspeccionados.
Las mayores acusaciones de la OTAN van dirigidas contra Rusia, a la que atribuye la exclusiva responsabilidad de la guerra en Ucrania
De hecho, la réplica de Pekín responde a la línea oficial de que China favorece un plan de paz para la guerra de Ucrania, como el documento de 12 puntos que presentó en 2023 al cumplirse el primer aniversario del conflicto. Es significativo que Putin alabara la propuesta porque, en su opinión, China entendía “verdaderamente las causas de la guerra y su significado geopolítico global”. Sin embargo, en el pasado mes de junio China rechazó asistir a la conferencia de paz sobre Ucrania, organizada por Suiza y en la que participaron 80 países, por el hecho de que Rusia no había sido invitada. Lo cual es comprensible, porque los países participantes comparten la convicción de que la paz pasa por el respeto de la integridad territorial de Ucrania. Por su parte, China expuso previamente una iniciativa de paz propia, respaldada por Brasil, que es una continuación del plan de 2023, y se mostró dispuesta a organizar una conferencia.
Sin embargo, no encajan demasiado bien en las proclamas de “neutralidad” las recientes maniobras de fuerzas de China y Bielorrusia, cerca de la frontera de este país con Polonia y en coincidencia con la Cumbre de la OTAN. No es casual que esto se produzca días después de que Bielorrusia se convirtiera en el décimo miembro de la Organización para la Cooperación de Shanghái a principios de julio. Esta organización euroasiática, pilotada por Pekín, tiene entre sus objetivos “la lucha contra el terrorismo y la prevención del extremismo violento”. Las autoridades bielorrusas pretenden legitimar de este modo las maniobras militares, aunque no es menos cierto que el presidente Lukashenko justificó esta alineación de su país para “hacer frente a la postura egoísta y narcisista de Occidente”.
Por último, en el párrafo 27 de la Declaración, la OTAN subraya que China plantea “desafíos sistemáticos a la seguridad euroatlántica” y enumera, entre otros, los ciberataques, la guerra híbrida o la desinformación, sin olvidar la expansión de su armamento nuclear y sus actividades en el espacio. También hay referencia a las tácticas coercitivas y a los esfuerzos de China para dividir a la Alianza.
Acusaciones contra Rusia
Pero como no podía ser de otro modo, las mayores acusaciones de la OTAN en la Declaración van dirigidas contra Rusia, a la que atribuye la exclusiva responsabilidad de la guerra contra Ucrania, para señalar a continuación que no debe existir impunidad para las violaciones de los derechos humanos, los crímenes de guerra y las transgresiones al derecho internacional (párrafo 17). La Alianza afirma, además, que nunca reconocerá las anexiones ilegales del territorio ucraniano, incluida Crimea (párrafo 17).
La Cumbre ha afirmado que “el futuro de Ucrania está en la OTAN” y que “el camino hacia la total integración euroatlántica, incluyendo la pertenencia a la OTAN, es irreversible”
Los términos son más duros que los empleados con China, pues se señala que Rusia está reconstruyendo y extendiendo sus capacidades militares mientras continúa con sus violaciones del espacio aéreo y otras actividades provocativas. Entre ellas destaca su “irresponsable retórica” de amenazar con el uso de armas nucleares o con el despliegue de nuevas armas de este tipo, de alcance corto o intermedio (párrafo 19). Cabe añadir que esta clase de intimidación estratégica, mantenida desde el inicio de la guerra, pretende influir en las opiniones públicas occidentales, conforme al propósito de Moscú de socavar el apoyo a Ucrania. Puede incluirse entre las que la Alianza califica de “acciones híbridas agresivas en el área euroatlántica”, como provocaciones en las fronteras aliadas, instrumentación de la inmigración irregular, ciberguerra, interferencias electrónicas, campañas de desinformación, coacciones económicas… (párrafo 20).
La asistencia y el camino de Ucrania hacia la OTAN
Uno de los temas principales de la Cumbre ha sido el de la asistencia de los aliados a Ucrania. La Alianza apuesta por mantener la ayuda militar, que desde el comienzo del conflicto ha supuesto 40.000 millones de euros anuales, y esa misma cantidad es la que se ha fijado como una base mínima para el próximo año, si bien teniendo en cuenta los procedimientos de los distintos presupuestos nacionales y los acuerdos bilaterales de seguridad que los aliados hayan firmado con Ucrania. Las contribuciones serán revisadas durante la próxima cumbre de la Alianza, que tendrá lugar en La Haya en 2025. Por lo demás, para evitar nuevos retrasos en la ayuda militar a Ucrania, los aliados apoyaron que la OTAN asuma la dirección de un centro de mando en Wiesbaden (Alemania) para gestionar el envío de donaciones internacionales de material a Ucrania, y también se establecerá un centro de análisis conjunto y entrenamiento militar en Bydgoszcz (Polonia).
Respecto a la adhesión de Ucrania a la organización, en el párrafo 16 se señala taxativamente que “el futuro de Ucrania está en la OTAN” y que “el camino hacia la total integración euroatlántica, incluyendo la pertenencia a la OTAN, es irreversible”. Sin embargo, al igual que anteriores Cumbres, se insiste en la evaluación, por parte de la organización, de las reformas en los ámbitos democrático, económico y de seguridad para acceder a la Alianza. Por tanto, la invitación expresa será dirigida a Ucrania cuando se den las condiciones y exista unanimidad entre los 32 aliados, tal y como ha sucedido en anteriores casos.
Es un camino largo y tortuoso, y de esto dan prueba las recientes adhesiones de Finlandia y Suecia, obstaculizadas por Turquía y Hungría. Jens Stoltenberg, el saliente secretario general de la OTAN, reflexionó en un discurso sobre la posibilidad de que se produzca un alto al fuego en Ucrania. En su opinión, Ucrania debería asegurarse de que Rusia detenga su avance “indistintamente de dónde se encuentre la línea”. Habría llegado entonces el momento de la incorporación de Ucrania a la Alianza, que quedaría cubierta por la garantía de defensa colectiva del art. 5 del tratado fundacional de la OTAN. No cabe duda de que esta sugerencia encontrará oposición por quienes consideran el riesgo de admitir a un Estado miembro con frontera con Rusia, aunque no sería un caso aislado, ya que Noruega, los países bálticos y Finlandia están en idéntica situación. Otra objeción llegaría de los que tampoco admitirían a un Estado sin fronteras reconocidas internacionalmente, pues la Ucrania que ingresara en la OTAN sería solo aquella libre de tropas rusas. Es la objeción a la que se habría referido Stoltenberg, que de paso podría haber recordado que la República Federal de Alemania, la zona occidental de la Alemania dividida, fue admitida en la Alianza en 1955.
Los riesgos de una adhesión precipitada
En cualquier caso, una adhesión precipitada de Ucrania a la OTAN no carece de riesgos, pues el art. 5 del tratado se caracteriza por la flexibilidad en la respuesta a un ataque armado contra una o varias de las partes firmantes. Cada Estado, de forma individual y en consulta con los demás, puede adoptar “las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada, para restablecer la seguridad en la zona del Atlántico norte”. Por otra parte, este precepto debe de ser interpretado juntamente con el art. 11, donde se señala que las disposiciones del tratado serán aplicadas conforme a los procedimientos constitucionales de los Estados miembros. En el caso de Estados Unidos, esto quiere decir que la decisión de responder por medio de la fuerza armada, o por otros métodos, no sería adoptada por el Consejo Atlántico sino por el presidente norteamericano o por el Congreso. No hay, por tanto, un compromiso automático de respuesta militar.
Al parecer, esta redacción del tratado del 4 de abril de 1949 obedece a la influencia del diplomático norteamericano George F. Kennan, considerado el padre de la estrategia de contención frente a la URSS, que de esta manera pretendía evitar las reticencias de algunos países para adherirse a la Alianza. Cabe añadir que la lentitud de los procedimientos en una Alianza de 32 miembros podría ser aprovechada en algún momento por Rusia para mermar su credibilidad por medio de acciones hostiles directas o encubiertas, sobre todo en los países fronterizos con ella. El quid de la cuestión es si el país agredido invocaría en algún momento la cláusula de ayuda mutua estipulada en el art. 5.
La Cumbre de la OTAN de Washington confirma la división del mundo en dos bloques y en dos escenarios de tensiones y enfrentamientos: la Europa fronteriza con Rusia y la región del Indo-Pacífico. Esta situación, unida al estancamiento de la guerra en Ucrania, hace prever que la Alianza seguirá celebrando una Cumbre al año, como viene sucediendo desde 2016, y que no habría que descartar alguna que otra extraordinaria como la que tuvo lugar en Bruselas un mes después de la invasión rusa en 2022.