La UE se reforma para adaptarse a la próxima ampliación
Con su discurso del 12 de mayo en Berlín, el ministro alemán de Asuntos Exteriores, Joschka Fischer, ha levantado polémica. Su propuesta de transformar la Unión Europea (UE) en una federación de Estados, con un presidente elegido por sufragio universal, ha provocado la réplica de quienes no desean que sus países cedan soberanía a Bruselas. La discusión se produce cuando está en curso una reforma institucional de la UE, con vistas a la próxima ampliación, para determinar cómo se tomarán las decisiones en una comunidad de más de veinte Estados.
El Acta Única Europea, Maastricht, Amsterdam… Desde 1987, las Comunidades Europeas (1) se han visto sometidas a un proceso de revisión continua de sus tratados. Y este proceso sigue: en febrero pasado, cuando aún no había pasado un año desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam -la última de las reformas a los Tratados constitutivos de las Comunidades-, se convocó una Conferencia Intergubernamental (CIG) (2), que debe concluir antes de final de este año, con el objetivo de llevar a cabo una nueva reforma pendiente desde hace mucho tiempo. En efecto, la estructura institucional de las Comunidades, concebida para seis Estados miembros, se ha mantenido con apenas pequeños retoques después de cada ampliación. Hoy son quince los miembros de las Comunidades, pero pronto pueden llegar a ser veinte o hasta treinta. A medida que se acerca la nueva ampliación, se hace cada vez más urgente una reforma seria y en profundidad.
El Tratado de Amsterdam deja una vez más la reforma institucional sin resolver. Aunque era evidente la necesidad de acometerla, la falta de acuerdo entre los Estados y la necesidad, por otra parte, de adoptar el Tratado en el plazo previsto, obligaron una vez más a aparcar esta cuestión. Únicamente se aprobó una disposición, el art. 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (CE), que limita el número de europarlamentarios a 700, con independencia del número de Estados miembros.
La ampliación se acelera
Con todo, en Amsterdam se adoptó también un Protocolo sobre las instituciones en la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea, que preveía un proceso en dos etapas. Se empezaría por una reforma parcial antes de la primera ampliación, que consistiría en limitar el número de Comisarios a uno por cada Estado miembro y modificar la ponderación de votos en el Consejo. Más adelante, y un año antes de que el número de Estados miembros excediera de veinte, sería necesario convocar una CIG para emprender una reforma institucional global.
Sin embargo, este enfoque en dos fases se ha visto superado por los acontecimientos. En efecto, es posible que la primera ampliación de la UE dé lugar a un número de miembros superior a veinte y, en todo caso, es muy probable que el tiempo que transcurra entre una y otra ampliación sea más breve de lo previsto inicialmente.
El mandato de la CIG, definido en el Consejo Europeo de Colonia (junio de 1999), se centra en tres cuestiones principales: la magnitud y composición de la Comisión Europea, la ponderación de votos en el Consejo y la extensión del sistema de votación por mayoría cualificada. Por otro lado, cada vez hay más propuestas a favor de una aplicación más efectiva del mecanismo de la cooperación reforzada instaurado en el Tratado de Amsterdam.
Comisarios para todos
Composición de la Comisión Europea. La Comisión es un órgano colegial que representa el interés de la Comunidad y cuyos miembros, por tanto, deben actuar con independencia de los gobiernos. En cada ampliación se ha modificado la composición de la Comisión hasta alcanzar hoy en día un total de veinte comisarios: uno por cada Estado «pequeño» y dos por cada Estado «grande» (Francia, Alemania, Italia, el Reino Unido y España). Un órgano de estas características no puede ser eficaz si sigue aumentando el número de sus miembros.
El Protocolo al Tratado de Amsterdam preveía reducir el número de comisarios a uno por Estado hasta que se llegase a un total de veinte Estados miembros, con lo cual los Estados grandes perderían un comisario. Estas previsiones ya se han visto desbordadas. Se han propuesto otras soluciones, como limitar a veinte el número de comisarios e instaurar un sistema de rotación entre los Estados, o reorganizar la Comisión, creando la figura del «subcomisario», de modo que todos los Estados puedan contar con un nacional suyo en este órgano. En cualquier caso, esta discusión es una muestra de que los Estados se resisten a concebir las Comunidades como una organización supranacional, ya que, pese a la supuesta independencia de los comisarios, ningún Estado parece dispuesto a renunciar a contar con un miembro de su nacionalidad en la Comisión.
El peso de los votos
Ponderación de votos en el Consejo Europeo. El Consejo es la institución que representa a los gobiernos democráticamente elegidos de los Estados miembros. Sin embargo, como los Estados tienen diversos pesos demográficos, se instauró en los Tratados un sistema de ponderación de votos, basado en la población de los Estados, aunque corregido en favor de los menos poblados. Hasta ahora, cada vez que ha habido una ampliación, se han aplicado mecánicamente los baremos de ponderación de votos. Pero ha cambiado la proporción entre Estados grandes y Estados pequeños. Hoy solo hay cinco grandes, junto a diez pequeños o medios. En consecuencia, la ponderación actual es gravemente discriminatoria contra los Estados grandes y muy favorable a los pequeños.
La ampliación de la UE hará necesario revisar el sistema de ponderación. Dos opciones se contemplan: a) redistribuir el peso de los votos de forma más proporcional a la población de cada país; b) establecer un sistema de doble mayoría: de los Estados miembros y, a la vez, de la población total de la UE. Por esta última opción, que supone primar el carácter de organización interestatal de la UE, se ha decantado recientemente la Comisión en un ejercicio de realismo, ya que los Estados pequeños son mayoría y no parecen dispuestos a renunciar a su peso en el Consejo.
Para evitar bloqueos
Extensión de la mayoría cualificada en el Consejo. Aunque la mayoría cualificada es ya el procedimiento común para tomar decisiones en el Consejo, todavía muchas cuestiones se tienen que aprobar por unanimidad, lo cual significa que cualquier Estado puede vetar una propuesta en esas materias. Al aumentar el número de miembros, aumentará aún más el riesgo de bloqueo.
Hay diversos asuntos para los que se requiere unanimidad del Consejo y que podrían pasar a decidirse por mayoría cualificada: seguridad social, medio ambiente, industria, transportes, fiscalidad… Lo deseable sería que el sistema de adopción de decisiones por mayoría cualificada se convirtiera realmente en la norma general, limitando las materias que se deben decidir por unanimidad a las de índole «constitucional», como el régimen lingüístico, la adhesión de nuevos Estados o determinadas medidas fiscales.
Todas estas cuestiones están interrelacionadas y, a la vez, afectan a otras. Por ejemplo, extender la mayoría cualificada implica una utilización mayor del procedimiento de codecisión, lo que conllevaría un refuerzo de los poderes del Parlamento Europeo (PE). A su vez, será más fácil ampliar el ámbito de la mayoría cualificada si previamente se ha llegado a un acuerdo sobre la ponderación de los votos de los Estados miembros en el Consejo.
En cualquier caso, todo ello depende de la voluntad de los Estados de profundizar en la integración, lo cual significa ceder soberanía, algo a lo que no están dispuestos así como así. Se suele citar el Reino Unido y Dinamarca como los más reacios. Pero, en el fondo, a ningún Estado le entusiasma que se le imponga una medida aunque haya votado en contra: así lo indican las reacciones contrarias a las propuestas federalistas de Fischer.
Integración flexible
Cooperación reforzada. La ampliación aumentará la diversidad de Estados miembros. Aunque, por un lado, parece claro que no se puede permitir una «Unión a la carta» en la que los Estados puedan sustraerse a las políticas u obligaciones que no les convengan, se puede entender que un conjunto de Estados pretenda ir más lejos en la integración. Y si así ocurre, conviene que esa cooperación más estrecha se realice dentro del marco institucional previsto en los tratados. El Tratado de Amsterdam introdujo el concepto de «cooperación reforzada», estableciendo la legalidad de ciertas formas de cooperación entre Estados miembros, para lograr un nivel de integración superior al alcanzado por el conjunto de la UE.
El mecanismo de la cooperación reforzada responde a la necesidad de flexibilidad, que la ampliación hará más imperiosa. Últimamente se oyen muchas voces a favor de hacer operativa esta posibilidad, que se podría aplicar a campos tan variados como el medio ambiente, la educación y la cultura, la lucha contra el terrorismo o las políticas de seguridad y defensa.
La ampliación de la UE se presenta, en definitiva, como un reto. Un reto, por supuesto, para los Estados que pretenden adherirse, que deberán emprender reformas para poder integrarse en la UE. Pero un reto también para la propia UE, que en la CIG tiene la oportunidad de acometer, de una vez por todas, una reforma institucional que ya no puede esperar más. Finalmente, si se quiere que los ciudadanos entiendan y no rechacen el proceso integrador, es necesario que la CIG se lleve a cabo con la mayor transparencia posible y dando cabida a una mayor participación ciudadana. En el PE ya se han empezado a oír voces que critican su escasa participación -solo como observadores- en la CIG. Por otro lado, una mayor participación del PE probablemente demoraría demasiado el proceso. Una vez más, hay que buscar un punto de equilibrio entre lo deseable y lo posible.
Laura San MartínLaura San Martín es profesora asociada de Derecho Internacional Público en la Universidad Pública de Navarra._________________________(1) Comunidad Europea (CE), antes llamada Comunidad Económica Europea; Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), y Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA). La UE es una organización que agrupa a las tres comunidades, integrándolas en unas instituciones compartidas.(2) Una Conferencia Intergubernamental consiste en una negociación entre los gobiernos de los Estados miembros fuera del marco y de los procedimientos institucionales de la Unión, cuyos resultados permitan modificar los Tratados.