La autonomía de la escuela no da el nivel en Europa

Un estudio de la red educativa Eurydice1, publicado el pasado febrero, analiza la autonomía de los centros educativos en 30 naciones europeas. A grandes rasgos, confirma que la mayor autonomía y los mejores resultados se dan en el norte del continente, mientras el sur está en la zona baja por ambos conceptos, algo que ya se reflejaba en el último informe PISA (ver Aceprensa 130/07).
La autonomía escolar está relacionada con uno de los componentes de la libertad de enseñanza: la elección, por parte de los padres, del tipo de educación que quieren para sus hijos. Pues la autonomía, al permitir que cada centro adopte un carácter propio y se organice a su manera, hace posible la diversidad de la oferta educativa.

Para la diversidad es importante la existencia de centros privados. Pero también cuenta la variedad en el interior de la red pública, sobre todo en los países donde constituye la mayor parte del sistema escolar.

Ámbitos de autonomía

El ámbito en que es más relevante la autonomía es el de los contenidos y orientación general de la enseñanza: métodos pedagógicos, planes de estudios, posibilidad de acentuar determinada área de conocimientos, identidad ideológica o religiosa…

En segundo lugar, es importante la autonomía en la selección del personal directivo y docente, para que los profesores sintonicen con la opción pedagógica del centro. Esta libertad es común en los centros privados, pero Eurycide la examina en los públicos.

Otro capítulo de la autonomía escolar es el relativo a la gestión del presupuesto del centro.

El análisis de Eurydice revisa el segundo y el tercer aspecto. Pero no considera la autonomía en los contenidos de la enseñanza. El estudio se refiere a la educación primaria y la secundaria en 30 países europeos (los 27 de la UE, más Islandia, Liechtenstein y Noruega).

Eurydice, la “red de información sobre educación en Europa”, es un organismo dependiente de la Comisión Europea.

Descentralización, más que autonomía

El primer movimiento moderno a favor de la autonomía de las escuelas en Europa respondía a principios ideológicos y se limitó a dos países: Bélgica y Holanda. Hace un siglo, como un modo de acabar con la llamada “guerra escolar”, en ambos países se reconoció la autonomía y la financiación pública de los centros promovidos por instituciones no públicas -civiles o religiosas-, que eran tradicionales y mayoritarias.

Pero las reformas, muy posteriores, que reforzaron la autonomía en los restantes países, fueron movimientos de descentralización, que no respondían a razones de libertad de enseñanza.

Así pues, la muy amplia autonomía de las escuelas en Bélgica y Holanda es poco común en el continente. Se les acerca Gran Bretaña (menos Escocia), donde también escuelas de iniciativa social (casi todas anglicanas o católicas) están integradas en el sistema estatal de enseñanza gratuita. Además, la reforma educativa de 1988 amplió la diversidad dentro de la red pública, creando nuevas categorías de centros públicos con más autonomía: adaptaciones del plan de estudios nacional, admisión de alumnos, selección del profesorado… según los casos. Los colegios públicos tradicionales, ahora llamados Community Schools, apenas tienen autonomía.

Libertades similares no se encuentran en otros países, salvo los nórdicos, en algunos casos: allí el gobierno de las escuelas corresponde a los municipios, que pueden delegarles poderes a discreción (lo mismo ocurre en Holanda).

En tres oleadas

En los años ochenta comenzó la segunda ola de ampliación de autonomía escolar como un proceso de descentralización: se trataba de integrar la escuela en el entorno local. Las primeras reformas de este tipo se dieron en España, Francia y Portugal (como ya se ha dicho, la británica, de la misma época, es más amplia y no encaja del todo en este esquema). La autonomía de los centros no era el objetivo primario. El Estado cedió muchos poderes, pero la mayoría y los más sustantivos se quedaron en los gobiernos regionales o locales, sin llegar a las escuelas.

En los años noventa las reformas autonomistas se extienden y, en general, unen al impulso descentralizador otro en busca de eficiencia. Se pretende traspasar las responsabilidades hasta el nivel más próximo al terreno de actuación, mejorar y evaluar la calidad y eficiencia de los servicios públicos. En el ámbito de la educación, estas ideas cobraron fuerza especialmente en los países recién salidos del comunismo. La República Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia, los tres bálticos emprendieron entonces reformas educativas que acentuaron la autonomía escolar. Otras naciones que se sumaron a la tendencia autonomista en los años noventa fueron las nórdicas y Austria.

La presente década ha traído pocas novedades. Ahora la autonomía escolar se ve más bien como un medio para mejorar la calidad de la educación. Se presta más atención a la autonomía pedagógica.

Autonomía muy controlada

El panorama resultante es muy variado. Para evaluarlo, el informe distingue tres grados de autonomía: completa, si las escuelas deciden dentro de sus competencias definidas por el marco legal general sin intervención de un poder externo; limitada, si solo pueden escoger entre determinadas opciones o con permiso de la superioridad; sin autonomía, cuando la autoridad decide por ellas. Este esquema se aplica a cada uno de los ámbitos de autonomía estudiados, y siempre se refiere a las escuelas públicas.

Recursos humanos. En la mayoría de los países no se concede autonomía alguna a los centros para designar al director ni para definir sus funciones. Solo hay autonomía plena en Bélgica, Irlanda, Eslovenia e Inglaterra y Gales. Prácticamente no hay término medio. En España y Polonia los consejos escolares deciden en la selección.

Sobre el profesorado, se consideran los mismos capítulos, con desglose de la selección según se busque personal fijo o sustitutos temporales, y se añade la adjudicación de pluses salariales por horas extraordinarias y por responsabilidades adicionales. Aquí hay más variedad. En el conjunto resaltan dos rasgos: la autonomía es lo más común en la selección de sustitutos y en los pluses; y lo menos frecuente en el despido, la selección de profesores fijos y en las sanciones.

Presupuesto. El informe revisa la gestión de patrimonio y capital, gastos corrientes y compra de equipos informáticos. Bélgica y Letonia conceden plena autonomía a los centros; Bulgaria, Chipre y Rumania no dan ninguna, como tampoco Francia e Irlanda a las escuelas primarias. Los demás países la permiten, según el tipo de gasto: pocos para los de capital, la mayoría para los corrientes, y algunos menos para la adquisición de material informático.

Hay, en general, menos autonomía para obtener y usar fondos privados. La tienen en máximo grado las escuelas de Bélgica, Inglaterra y Gales (autonomía limitada en obtención de créditos), Italia e Irlanda (solo secundarias). Muy pocos países permiten pagar sueldos con fondos privados o pedir créditos.

En España, las escuelas tienen autonomía plena para los gastos corrientes y para comprar computadoras. Con respecto a los fondos privados, solo gozan de autonomía plena para buscar donaciones y patronazgo; y autonomía limitada para obtener ingresos por alquiler de instalaciones.

En suma, la mayor autonomía se da en el norte de Europa (Bélgica, Inglaterra y Gales, Irlanda, escandinavos, bálticos, Holanda). En el sur la autonomía escolar es menos clara. Muchos de los países del norte están en el PISA por encima de la mayoría de los mediterráneos.

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(1) Eurydice European Unit, School Autonomy in Europe. Policies and Measures, Bruselas (2008), 64 págs. Disponible también en francés: L’autonomie scolaire en Europe. Politiques et mécanismes de mise en œuvre. Las dos versiones se pueden descargar de www.eurydice.org.

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