Amnistía: el papel de la Comisión de Venecia

Parece lógico pensar que en la elaboración de las leyes se requiere el concurso no solo de quienes van a aprobar la norma en el Parlamento, sino de personas expertas que puedan aportar su experiencia y conocimientos sobre la materia que aborda cada texto normativo. Entre otras cosas, esto se consigue recabando los informes pertinentes a diferentes órganos consultivos (como el Consejo de Estado en España). Todo ello convertirá en mejores y de más calidad las leyes aprobadas.

Sin embargo, no siempre los ritmos y los intereses de la clase política son compatibles con la calidad normativa y la participación de expertos en el procedimiento legislativo. Y esto es algo que se ha agravado notablemente en los últimos tiempos: no se buscan asesores con criterio, sino dóciles. A algunos políticos no les importa tanto el contenido concreto de la ley como el simbolismo de aprobarla. No es tan relevante responder eficazmente a las necesidades sociales como utilizar la propia aprobación de una norma como reclamo publicitario con el que se sugiere a la ciudadanía que el problema estaría solucionado. Es decir, se aprueban leyes más simbólicas que eficaces, y por eso, en ocasiones, las exposiciones de motivos son incluso más largas que el propio articulado, confundiendo a los ciudadanos.

Un ejemplo claro de esto fue la primera versión aprobada de la famosa ley del “solo sí es sí”. Técnicamente no se prestó atención a las advertencias de diversos expertos, y los efectos “colaterales” de la ley fueron lamentables. Cuando no se permite el debate y el intercambio de opiniones entre las personas versadas en la materia y no se les escucha, se cometen errores. Ha habido otros ejemplos recientes, como las leyes en el ámbito de la educación (universitaria y no universitaria), en las que no se ha contado con una parte importante de la comunidad educativa y académica.

En el caso de la ley de amnistía, todavía en trámite, se obvió inicialmente la consulta a los órganos consultivos (singularmente el Consejo de Estado), al haber iniciado el procedimiento mediante una proposición de ley parlamentaria y no por un proyecto de ley gubernamental. Tampoco ha habido comparecencias sobre la cuestión en el Congreso de los Diputados, pues se optó por el procedimiento de urgencia.

Los expertos que integran la Comisión de Venecia no son políticos, sino juristas independientes

Esta es, precisamente, una de las principales objeciones planteadas por la Comisión de Venecia en el informe elaborado a solicitud del Senado: la amnistía no debe aprobarse de modo urgente y sin escuchar a los órganos consultivos.

Efectivamente, el Senado no solamente ha modificado su Reglamento para desvincularse de la declaración de urgencia y poder tramitar con más calma la ley, sino que ha solicitado el parecer a diferentes órganos consultivos, entre ellos, la Comisión de Venecia. Pero las diferentes lecturas del informe revelan de nuevo la dicotomía entre el discurso político-propagandístico, por un lado, y el técnico jurídico por otro.

Ante la decepción de algunos, podríamos preguntarnos: ¿Qué se podía esperar de la Comisión de Venecia? Un informe jurídico riguroso e independiente sobre la iniciativa legislativa. Un texto que, además, sirviese no solo para España, sino para el resto de los países que forman parte del Consejo de Europa y de la propia Comisión. No un dictamen que permitiese conseguir un titular en los medios españoles al día siguiente, o que permitiese a unos imponer su relato sobre los otros, siempre en clave local. Las personas expertas de la Comisión no son políticos: son juristas independientes. Y en sus informes van a adoptar una posición autónoma y no influenciable por intereses partidistas. Por eso supuso una deslealtad y una falta de respeto institucional que el Gobierno filtrase un borrador que no era público, cuando estaba todavía en fase de alegaciones, y manipulase el contenido. Pero, a la vez, la maniobra reflejó lo que decíamos más arriba. Lo que importa, para el discurso político cortoplacista, es el simbolismo, la propaganda, no el verdadero contenido del informe.

¿La Comisión “avaló” la norma?

La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (conocida como la Comisión de Venecia porque se reúne en la bella ciudad italiana), creada en 1990, es el órgano consultivo del Consejo de Europa en materia constitucional. Su principal impulsor y primer presidente fue el constitucionalista italiano Antonio La Pergola, que había sido magistrado de la Corte Costituzionale del país transalpino y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El papel de la Comisión es brindar asesoramiento jurídico a sus Estados miembros, especialmente para adecuar sus estructuras jurídicas e institucionales a los estándares europeos y a la experiencia internacional en los campos de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. La Comisión tiene 61 Estados miembros, no solamente los 46 del Consejo de Europa, sino también otros 15 no europeos. Cada Estado miembro nombra, por un periodo de cuatro años, a una persona que formará parte del plenario, normalmente profesores de Derecho Público o magistrados de los altos tribunales. No actúan en representación del país que los nombra, sino a título individual.

A lo largo de sus más de 30 años de historia, la Comisión ha realizado más de mil dictámenes o informes, individuales o generales, y ha elaborado numerosos documentos (por ejemplo, un completo dictamen sobre los criterios para verificar un Estado democrático de Derecho). Había abordado ya una amnistía cuando analizó la ley que tramitaba Georgia, en 2013, para favorecer a presos políticos.

El plenario de la Comisión, cuando se le solicita un informe, nombra a una ponencia de cuatro o cinco miembros a quienes encarga la realización de la propuesta de dictamen, que luego será debatida y aprobada, en su caso, por el plenario. Los últimos dictámenes específicos sobre España se aprobaron en 2015 y habían abordado la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que amplió las facultades en materia de ejecución de sentencias, y la Ley de Seguridad Ciudadana.

No corresponde a la Comisión de Venecia entrar a valorar ni la constitucionalidad de una norma ni su conformidad con el Derecho de la Unión Europea. En el informe sobre la amnistía española esto se deja claro desde el primer momento, a pesar de lo cual, cuando se filtró el borrador, desde la mayoría gubernamental se sostuvo que la Comisión avalaba la constitucionalidad de la ley.

Falso. Ni lo hizo ni tenía competencia para hacerlo. Más bien lo que deja traslucir el dictamen son las amplias dudas de la Comisión sobre la constitucionalidad de la ley y su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea. Cuestiona además que esta amnistía sea un instrumento adecuado para conseguir su fin declarado: la convivencia y la reconciliación.

¿Qué afirmó, entonces, la Comisión de Venecia? Además de lo ya comentado sobre las críticas a la urgencia y a la ausencia de participación de expertos de la sociedad civil, el informe dice muchas otras cosas que no dejan muy bien parado al texto normativo.

Una de las principales objeciones formuladas a la ley española es que la amnistía debe ser fruto de un amplio consenso político, lo cual lleva consigo la exigencia de mayorías reforzadas (no basta la mayoría absoluta de la ley orgánica, como se indica en la versión definitiva del dictamen). Al no estar prevista en la Constitución española, y constatando la Comisión la grave división política, judicial, social y académica, lo más adecuado sería abordar una reforma constitucional para incluirla y garantizar ese consenso.

Otra importante crítica es la indeterminación del alcance de la amnistía en el objeto y en el tiempo, pues se estarían vulnerando los principios de seguridad jurídica y legalidad penal. Lo anterior impide concretar adecuadamente las personas que van a beneficiarse (de hecho, mientras el Gobierno habla de 400 beneficiarios, los partidos independentistas elevan la cifra a más de 1.500). Esto, en todo caso, va a provocar distintas interpretaciones por parte de los órganos jurisdiccionales, que pueden generar diferencias de trato.

También se reclama en el informe que se excluyan de la amnistía los delitos de terrorismo, sin limitaciones. En este caso, además, hay un dato importante: la Unión Europea, que ha participado en el proceso de alegaciones, duda de la compatibilidad del precepto que se refiere a los delitos terroristas con el Derecho de la Unión, pues parece permitir la amnistía de algunos de los delitos incluidos en la Directiva 2017/541, relativa a la lucha contra el terrorismo.

Por último, en la versión definitiva del informe, la Comisión es especialmente crítica con el excesivo ámbito temporal y su ampliación de modo totalmente injustificado durante el trámite parlamentario.

Un “no” a la autoamnistía

La Comisión de Venecia requiere además que la ley incluya una correcta definición de los delitos amnistiados, entre ellos, el de malversación. Por otro lado, reclama que la amnistía no sea diseñada para individuos concretos, y que no sea una autoamnistía: aunque no lo dice de modo expreso, el informe está respondiendo a la evidencia de que el texto se ha negociado con las personas que se van a beneficiar de él, modificándolo en el sentido que van exigiendo dichas personas.

Los expertos europeos también reclaman que se respeten y garanticen los derechos de las víctimas y su reparación, preservando el derecho a conocer la verdad y explorando mecanismos de justicia transaccional.

Finalmente, el dictamen insiste en diferentes momentos en la necesidad de que sean los órganos jurisdiccionales quienes tomen la última decisión, con un margen de apreciación suficiente, que no siempre queda claro en el proyecto y que, en algunos casos (por ejemplo, al intentar condicionar la suspensión del procedimiento y de las medidas cautelares en caso de cuestión prejudicial), se ve tan limitado que parece vulnerar el principio de separación de poderes.

En este sentido, también responde a una de las preguntas formuladas en relación con la hipotética comparecencia de los jueces ante comisiones parlamentarias: se trataría de una vulneración del principio de separación de poderes, y no procede ni siquiera invitarles a comparecer.

En definitiva, la Comisión de Venecia, dentro de su campo de actuación, formula contundentes objeciones al proyecto de ley de amnistía. Son consideraciones que valen no solo para España, sino para todos los Estados miembros. No parece, sin embargo, que nuestros legisladores en el Congreso vayan a hacerse eco de dichas críticas.

Carlos Vidal Prado
Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia.