En junio de 1999, el Consejo Europeo de Colonia decidió que se elaborase una Carta de Derechos Fundamentales, es decir, los derechos básicos que deben ser respetados por las instituciones europeas y los Estados al aplicar la legislación comunitaria. Con esta importante decisión se pretende cubrir un vacío en el ordenamiento comunitario, en unos tiempos en que las actuaciones de las instituciones europeas se han multiplicado, abarcando cada vez más ámbitos y gozando de mayor influencia en la vida de los ciudadanos.
A falta de reconocimiento explícito de derechos fundamentales en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, el Tribunal de Justicia (TJ) de la UE -con sede en Luxemburgo- ha tratado de garantizarlos por medio de su jurisprudencia, a partir de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros. Pero solo ha alcanzado a proteger algunos derechos vinculados con la libertad económica, y aun así, de forma vaga e imprecisa. El Acta Única Europea de 1987, origen de la integración política, supuso un tímido avance, al mencionar en su preámbulo la necesidad de fomentar la democracia basada en los derechos fundamentales.
Pero el gran salto se produjo en 1997 con el Tratado de Amsterdam, que procedió a la reforma del Tratado de la CE, ahondando en el concepto -un tanto difuso- de ciudadanía europea. Allí se reconoció expresamente que «la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y el Estado de Derecho» (art. 6). Al mismo tiempo, el Tratado de Amsterdam establece la competencia del TJ en caso de incumplimiento de los derechos fundamentales por parte de las instituciones.
Pero esta reforma no soluciona el problema de indefinición que supone la ausencia de reconocimiento expreso de los derechos. A partir de Maastricht se propuso la idea de que la CE se adhiriese, como un Estado más, al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), del Consejo de Europa. Así quedarían claramente definidos unos derechos, y las actuaciones de las instituciones comunitarias estarían sometidas a las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con sede en Estrasburgo. Pero en 1996, el TJ emitió un dictamen según el cual la CE no tenía competencias para adherirse al CEDH. La razón aducida era que la adhesión tendría carácter constitucional, por lo que no podría hacerse sin modificar los Tratados de las Comunidades.
La Convención
En el Consejo Europeo de Tampere (Finlandia, finales de 1999) se creó un órgano especial, compuesto de 62 miembros, para redactar un proyecto de Carta de Derechos Fundamentales, según lo acordado en Colonia seis meses antes. En la Convención -así se llama este órgano- están representados los gobiernos de los Quince, la Comisión, el PE y los parlamentos nacionales. Además, intervienen como observadores representantes de otras instituciones de la UE -como el TJ, el Defensor del Pueblo o el Comité de las Regiones-, así como del TEDH y del Consejo de Europa.
La Convención, presidida por el representante del gobierno alemán, Roman Herzog, ha celebrado ya tres sesiones plenarias y nueve reuniones de trabajo. En este mes de junio presentará, en una «jornada de puertas abiertas», el primer anteproyecto de la Carta. En septiembre debe entregar el anteproyecto definitivo, que habrá de ser «tomado en consideración» por el posterior Consejo Europeo (Biarritz, octubre). Está previsto que la Carta sea finalmente aprobada por los jefes de gobierno en el siguiente Consejo Europeo (Niza, diciembre).
Todos pueden opinar
El proceso de redacción de este documento presenta varias novedades. Es la primera vez que el PE participa en la elaboración de un texto que puede considerarse «constitucional» dentro de la UE. En este sentido, resulta significativo que se les denomine «derechos fundamentales», al modo de una Constitución nacional, y no «derechos humanos». Por otra parte, se han realizado audiencias y consultas con diversas ONG y asociaciones europeas, que han podido presentar sus objeciones y propuestas sobre el contenido de la Carta. Entre esas organizaciones han estado presentes la Comisión de las Conferencias Episcopales de la Comunidad Europea y la Asociación de Familias Católicas en Europa. Otra interesante novedad es que, por mandato del Consejo, se deben hacer públicos todos los debates y documentos presentados durante el proceso de redacción. Para ello se ha habilitado un sitio en Internet (http://db.consilium.eu.int/DF.html), mediante el cual cualquier ciudadano puede hacer llegar sus sugerencias.
Gracias a ello podemos saber cómo se está gestando la Carta y cómo están siendo definidos los distintos derechos. La versión actual del anteproyecto los distribuye en tres capítulos: derechos civiles y políticos; derechos económicos y sociales; y las llamadas «cláusulas horizontales», equivalentes a las disposiciones generales de otros tratados de derechos humanos. En el primer capítulo se incluyen los «derechos del ciudadano», que son los vinculados en el Tratado de Amsterdam con la ciudadanía europea (derecho a participar en las elecciones al PE y en las elecciones municipales -para los nacionales de un Estado de la UE que residen en otro país miembro-, libertad de circulación, acceso al Defensor del Pueblo, etc.).
El número de derechos reconocidos y su definición no ofrece por ahora grandes sorpresas: están redactados de manera muy clásica, sin pretensión de exhaustividad y siguiendo casi al pie de la letra el CEDH (1950) y la Carta Social Europea (1961), ambos del Consejo de Europa.
¿Se aplicará?
Las mayores aportaciones de este borrador son otras. Una es que se incluyen en un mismo documento derechos civiles y políticos, junto con derechos económicos y sociales. En segundo lugar, las referencias a la bioética: prohíbe las «prácticas eugenésicas», el comercio del «cuerpo humano y sus productos» y la «clonación de seres humanos». También -en atención a las nuevas tecnologías- se hacen referencias novedosas en el Derecho internacional a la protección de la intimidad de todas las comunicaciones, así como a la divulgación y uso de datos personales. Aspectos más conflictivos como el aborto, la libertad de cátedra o la reagrupación familiar de los inmigrantes quedan sin precisar, como viene siendo habitual en los textos internacionales sobre derechos humanos.
En cuanto a los derechos económicos, sociales y culturales -poco exigentes-, destaca el reconocimiento del derecho a «la información y consulta de los trabajadores en la empresa», a «conciliar la vida familiar con la vida profesional» (concretado en el permiso de maternidad y el «derecho a un permiso parental con motivo del nacimiento o la adopción de un hijo»), la igualdad de trato de los «trabajadores inmigrantes» y la protección del medio ambiente.
Teniendo en cuenta que estas normas regirán solo para las actuaciones de las instituciones de la UE, y de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho comunitario, el grado de efectividad de la Carta dependerá de las medidas que se adopten para aplicarla. Por un lado, falta por definir la naturaleza de la Carta. El PE ha solicitado que sea incluida en los Tratados, dotándola de carácter «constitucional». El momento parece oportuno, pues los Tratados están siendo revisados por la vigente CIG. Por otro lado, no se conoce cuál va a ser el grado de obligatoriedad de la Carta para los poderes públicos. Para que sea realmente efectiva, se precisa conceder a los ciudadanos la posibilidad de recurrir al TJ cuando consideren que alguno de sus derechos ha sido violado.
El mayor mérito de esta iniciativa parece ser el de fijar explícitamente unos principios comunes para todos los Estados miembros. Como ha dicho Elisabeth Guigou, ministra de Justicia francesa, la Carta de Derechos Fundamentales ha de servir para mostrar que «la Comunidad no es solo económica y financiera, sino también una comunidad de valores».
Enrique Abad Martínez