Con la firma del Acta Final de Helsinki, hace cuarenta años, concluyó el esfuerzo de acuerdos y distensión entre los bloques que dio origen a la OSCE. Para asegurar la paz y la estabilidad en Europa, los Estados afirmaron el principio de inviolabilidad de las fronteras. Sin embargo, desde la disolución de la Unión Soviética, ha habido varios movimientos de fronteras, del Báltico a Ucrania.
El Acta Final de Helsinki está considerada como uno de los documentos fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo por contener el decálogo de los principios que rigen las relaciones entre los Estados participantes en la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE). En el momento de firmar el Acta, el 1 de agosto de 1975, lo hicieron 35 países de Europa y América del Norte, entre los que se contaban miembros de la OTAN, del Pacto de Varsovia, neutrales y no alineados. Cuarenta años después, este foro internacional sigue abarcando la misma área territorial, con la diferencia de que lo forman 57 países, tras las modificaciones geopolíticas del último cuarto de siglo. Desde 1995 tiene estatus formal de organización bajo las siglas OSCE.
Los diez principios del Acta Final eran, en el fondo, la extensión de los principios de la Carta de las Naciones Unidas, y de algunas recomendaciones de la Asamblea General, al continente europeo, que fueron aceptados en un momento político favorable: el de la distensión entre los bloques. Por tanto, el concepto de seguridad ya no se limitaba a aspectos exclusivamente militares, o a la mera abstención del uso o la amenaza de la fuerza, sino que había de tenerse en cuenta el componente de la cooperación.
La idea de cooperación era diferente en el bloque comunista que en el occidental. Los Estados de la órbita soviética ponían énfasis en la cooperación en el respeto a ciertos principios del Acta como los de integridad territorial, inviolabilidad de las fronteras o no intervención en asuntos internos, además de en la cooperación en los aspectos económicos o científicos. Por el contrario, los países occidentales apuntaban de modo particular a la cooperación en el campo humanitario con vistas a liberalizar los contactos humanos en una Europa dividida.
En el caso de Ucrania, Occidente acusa a Rusia de anexionarse ilegalmente Crimea, y Rusia acusa a Occidente de alentar un golpe de Estado en Kiev
Los acontecimientos posteriores son de todos conocidos, con el desplome de los regímenes comunistas. En esta mutación se atribuyó un papel destacado a la difusión del principio VII del Decálogo, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Sin embargo, cabe preguntarse si otros principios del Acta de Helsinki, como el de la inviolabilidad de las fronteras y otros relacionados con él, han sido realmente respetados, dadas las transformaciones en el mapa del Viejo Continente.
El principio favorito de Moscú
El enunciado del Principio III del Acta nos servirá de punto de partida para nuestro análisis y reflexión: “Los Estados participantes consideran mutuamente como inviolables todas sus fronteras, así como las fronteras de todos los Estados en Europa y, en consecuencia, se abstendrán ahora y en el futuro de atacar dichas fronteras. En consecuencia, se abstendrán también de toda exigencia o de todo acto encaminado a apoderarse y usurpar todo o parte del territorio de cualquier Estado participante”.
El bloque soviético consideró un éxito la inclusión de este principio en el Acta porque suponía un reconocimiento del statu quo territorial posterior a la Segunda Guerra Mundial. Este reconocimiento era tan importante para Moscú, que no tendría inconveniente en aceptar la presencia en el Acta de otros principios como el respeto de los derechos humanos y el de la libre determinación de los pueblos. De hecho, la interpretación que daba a estos principios era diferente a la realizada por los países occidentales. Después de todo, el principio IV, de integridad territorial de los Estados, podía esgrimirse como un contrapeso al de libre determinación de los pueblos.
Los cambios de fronteras en Europa en los últimos veinticinco años no se han debido a agresiones exteriores sino a conflictos intraestatales
En cualquier caso, los soviéticos consideraban la estabilidad de las fronteras como un requisito indispensable para una paz duradera en Europa. ¿No habían sido precisamente las disputas territoriales las causantes de las guerras en Europa entre los siglos XVII y XX? Para ellos era un asunto definitivamente zanjado desde la conferencia de Postdam (1945) y los tratados de París (1947), que consagraron un nuevo mapa europeo.
Las fronteras se mueven desde dentro
Pese a todo, Moscú hubiera preferido la expresión inmutabilidad a inviolabilidad de las fronteras. Pero los representantes de Alemania Occidental recordaron que el principio I, sobre la igualdad soberana de los Estados, señala que “las fronteras podrán ser modificadas, de conformidad con el Derecho Internacional, por medios pacíficos y por acuerdo”. Los países occidentales rechazaban así toda congelación antihistórica del statu quo, y no aceptaban como definitivas ni la partición de Alemania ni la división de Europa.
Y tampoco el bloque comunista comprendió en ese momento que las futuras mutaciones de fronteras no tendrían que ver con agresiones bélicas exteriores sino con la fuerza de los principios de libre determinación de los pueblos y del respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales. De ahí que en los inicios de la posguerra fría los cambios estuvieran ligados a conflictos intraestatales, que son los que producirían modificaciones en los mapas de las hasta entonces Unión Soviética y Yugoslavia.
La OSCE, al igual que la OTAN y la UE, reconocería a las nuevas repúblicas independientes, aunque también pondría límites a otras secesiones territoriales. No se aplicaría el reconocimiento en los llamados “conflictos congelados” en el este de Europa, con territorios independientes de facto y que escapan al control de los respectivos gobiernos centrales. Ejemplos son los de Nagorno-Karabaj, un enclave armenio en Azerbaiyán; Transnistria, territorio controlado por pobladores de origen ruso en Moldavia; y Abjasia y Osetia del sur, dos repúblicas secesionistas frente al Estado georgiano.
En los dos primeros casos, la situación sigue todavía en punto muerto, si bien las repúblicas georgianas proclamaron unilateralmente su independencia como consecuencia de la derrota de Georgia en un conflicto con los rusos en agosto de 2008. Un acuerdo de integración y asociación estratégica de febrero de 2015 suprimía las fronteras de ambos entes territoriales con Rusia, lo que implica una confederación de hecho con Moscú
Sin embargo, en los documentos de la OSCE, la OTAN y la UE nunca se han aceptado los hechos consumados y se sigue aludiendo al respeto a la independencia e integridad territorial de Azerbaiyán, Moldavia y Georgia. En la realidad, es muy poco probable que recuperen la plena soberanía sobre los mencionados territorios, pese a los largos y estancados procesos de negociación entre las partes enfrentadas.
Los límites de la antigua Yugoslavia
En el caso de la antigua Yugoslavia, las fronteras corresponden, por lo general, a los límites entre las seis repúblicas que constituían el Estado federal establecido por el mariscal Tito. Un caso complejo fue el de Bosnia-Herzegovina. Se mantuvo su unidad territorial, tras los acuerdos de Dayton de 1995, pero con dos entidades, la Federación de Bosnia-Herzegovina, formada por croatas y musulmanes, y la República Srpska, integrada por serbios. La relación entre los grupos étnicos no es sencilla, pero la comunidad internacional estableció un protectorado para garantizar la integridad territorial y la convivencia.
En cambio, el tratamiento dado a Kosovo fue muy diferente. El principio VIII del Acta de Helsinki, que reconoce la libre determinación de los pueblos, ha sido de plena aplicación para que el territorio, con mayoría de habitantes de origen albanés, se independizara de Serbia. Serbios y rusos alegarían, sin duda, que la secesión va en contra del principio IV (respeto de la integridad territorial de cada uno de los Estados participantes), pero el argumento que parece haber prevalecido está contenido en el principio VII, donde puede leerse: “Los Estados participantes en cuyo territorio existan minorías nacionales respetarán el derecho de los individuos pertenecientes a tales minorías a la igualdad ante la ley, les proporcionarán la plena oportunidad para el goce real de los derechos humanos y las libertades fundamentales y, de esta manera, protegerán los legítimos intereses de aquellos en esta esfera”.
Aquí se ha interpretado, sin duda, que el Estado serbio no respetó los derechos de la población albano-kosovar, mayoritaria en el territorio, y, en consecuencia, la sanción aplicable sería la pérdida de la soberanía. Moscú y Belgrado no se cansaron de repetir que, tal y como señala el principio X, los principios del Acta “se aplicarán por igual y sin reservas, interpretándose cada uno de ellos teniendo en cuenta a los demás”. En realidad, la pérdida de Kosovo debe también de ser interpretada como consecuencia de los hechos sobre el terreno: la intervención militar de la OTAN contra la Serbia de Miloševic en 1999.
Rusia y el principio de no injerencia
En la actualidad es el conflicto de Ucrania lo que cuestiona el cumplimiento de los principios del Acta de Helsinki. Los países occidentales acusan a Rusia de violar los principios y compromisos de la OSCE y el Derecho Internacional por la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol y las acciones desestabilizadoras en el este de Ucrania.
Por el contrario, la posición oficial rusa continúa atribuyendo a Occidente la responsabilidad de los sucesos de Ucrania, tras el golpe de Estado inconstitucional contra el presidente Yanukóvich. El apoyo político, financiero y organizativo de algunos países de la UE a la oposición iría, según el representante ruso en la OSCE, contra el principio VI del Decálogo de Helsinki: la no intervención en asuntos internos. En concreto, uno de sus párrafos señala que los Estados participantes “se abstendrán, en todas las circunstancias, de cualquier otro acto de coerción militar, política, económica o de otro tipo, encaminado a subordinar a su propio interés el ejercicio por parte de otro Estado participante de los derechos inherentes a su soberanía y a obtener así ventajas de cualquier clase”.
Tal es la importancia que Moscú da a este principio, que ha hecho la propuesta en la OSCE de desarrollarlo hasta el punto de reafirmar en él la “incontestabilidad de los sistemas internos”. Dicho de otro modo, los rusos se oponen a cualquier posibilidad de fomentar cambios de régimen no solo en su país sino también en todos aquellos que siguen considerando su esfera de influencia.
Esta propuesta parece dejar de lado la idea de “casa común europea” de la que hablaba Gorbachov (1989) y la afirmación de la democracia como “único sistema de gobierno” de los Estados de la OSCE, recogida en la Carta de París para una nueva Europa (1990). ¿Será una futura tendencia el retorno en la OSCE a una coexistencia de sistemas, como en la época del Acta de Helsinki y de la distensión, dejando atrás el propósito de fomentar la democracia?