Las nuevas orientaciones de la política social

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En los años de crecimiento económico sostenido, los Estados gastaron alegremente para ampliar los sistemas de protección social. Pero la recesión actual tiene el efecto de multiplicar las demandas de protección y de limitar los recursos, públicos y privados, para satisfacerlas. Estas presiones, agravadas por el envejecimiento de la población, obligan a los países de la OCDE a revisar sus políticas sociales. Edwin Bell, experto de la OCDE, explica este cambio que aparece reflejado en el reciente informe sobre Las nuevas orientaciones de la política social (1).

En su origen, los sistemas públicos de protección social -pensiones de jubilación y de invalidez, seguro de paro, subsidios familiares, cobertura sanitaria- tenían un objetivo claro: cubrir una parte de la pérdida de renta que todos podemos sufrir por circunstancias independientes de nuestra voluntad. Hoy esos sistemas ocupan un lugar importante en la vida de los habitantes de la zona OCDE y juegan un papel esencial en la economía.

Sin embargo, estos sistemas de protección social deben adaptarse a la rápida evolución de la sociedad y a las limitaciones presupuestarias. Son muchos los problemas que hoy han de afrontar: crecimiento económico lento, persistencia de altas tasas de paro, envejecimiento de la población, extensión del divorcio y de las familias a cargo de un solo padre, aumento del número de niños que vivenen familias de escasa renta, degradación urbana...

De hecho, el gasto público dedicado a la política social, que en 1960 representaba como media en la zona OCDE el 13% del PIB, alcanzó el 25% en 1980. Es decir, en esas dos décadas creció dos veces más rápido que el conjunto de la economía. Esto fue posible gracias al fuerte crecimiento económico y del nivel de empleo de los años 70. Con el cambio de coyuntura económica, el aumento del paro y los crecientes déficits públicos, los gastos sociales ya no han aumentado más que el PIB. Tanto en 1985 como en 1990 representaban en torno al 27% del PIB.

¿Aumentar los ingresos o reducir las prestaciones?

El objetivo actual es conciliar los objetivos sociales de estos programas con las limitaciones presupuestarias. Los caminos por los que se busca este objetivo son diversos.

Algunos países se plantean aumentar los impuestos, aunque se trata de una medida siempre impopular y que puede obstaculizar el crecimiento económico. Otra solución consiste en reducir las prestaciones, bien sea en términos absolutos o según la evolución de la economía. Varios métodos pueden ser empleados.

En primer lugar, se puede reducir las prestaciones para todos los beneficiarios. En el caso de los gastos sanitarios u otros, se puede reducir el número de prestaciones cubiertas o bien hacer que los pacientes paguen una parte mayor del gasto. El peso del ajuste es así soportado por todos, lo que para algunas personas puede tener efectos intolerables.

Una segunda posibilidad es reservar las prestaciones para las personas que tengan menos ingresos. Esto tiene el inconveniente de los mayores gastos de gestión en los programas que han de comprobar unas determinadas condiciones de renta. Por ejemplo, en Gran Bretaña los subsidios y las deducciones fiscales por cargas familiares que están reservados a los que no sobrepasan determinados ingresos suponen, para un volumen de prestaciones dado, gastos de tres a seis veces mayores que los programas de prestaciones para la infancia abiertos a todos.

El tercer método consiste en exigir a los beneficiarios criterios de admisión más estrictos, por ejemplo, retrasar la edad de jubilación. Pero si, al mismo tiempo, los que aspiran a dejar de trabajar pueden lograrlo mediante una pensión de invalidez o una indemnización de paro, el efecto será nulo.

En fin, se pueden reducir las prestaciones netas de modo selectivo sometiéndolas en todo o en parte a un impuesto progresivo. Es decir, se las considera como renta por la que hay que pagar impuestos. Es el método más simple desde el punto de vista administrativo y quizá el más aceptable políticamente. De este modo, las prestaciones plenas van a los que tienen más necesidad, y son progresivamente reducidas a medida que se sube en la escala de rentas.

Reparto de responsabilidades

También se plantea cada vez más si, a la hora de la provisión de los servicios, la asociación de los sectores público y privado puede dar mejores resultados y reducir los costes. Uno de los medios para hacerlo es la libre elección de los servicios sociales. En Gran Bretaña, por ejemplo, los fondos públicos pueden utilizarse para adquirir en el sector privado servicios destinados a los minusválidos y a los ancianos, tendencia que se desarrolla en muchos países de la OCDE. En estos programas, pensiones de jubilación, por ejemplo, no es fácil determinar si es más ventajoso el sistema público o los regímenes privados de fondos de pensiones, y cómo deberían repartirse las responsabilidades en el futuro. Esta cuestión es muy debatida en la mayor parte de los países.

En varios campos se ve la necesidad de poner el acento en las políticas activas. Así, a fin de evitar la dependencia crónica de los beneficiarios respecto al Estado, los programas que garantizan una renta mínima deberían ir acompañados de medidas activas que obliguen a recibir una formación o a buscar empleo.

Igualmente, las políticas destinadas a mejorar la salud de los ciudadanos no deben limitarse a la mera prestación de servicios médicos. Si se compara la evolución en diferentes países, se observa que no hay una correlación sistemática entre el estado de salud y el volumen de los gastos sanitarios. Los indicadores sobre el estado de salud de la población no son mejores en Estados Unidos, Canadá o Suiza, países donde los gastos por habitante son elevados, que en otros países donde son mucho menores. Las políticas preventivas, que tratan de mejorar la salud mediante la promoción de estilos de vida sanos, pueden ser un medio de reducir al mismo tiempo los gastos sanitarios.

Programas coherentes

Las orientaciones de política social deben esforzarse también por ser coherentes. Si, por ejemplo, se toman medidas para que los cabezas de familias monoparentales no se limiten a percibir pasivamente una ayuda sino que reciban formación y busquen empleo, hay que prever al mismo tiempo sistemas de custodia de niños. También hay que evitar que las condiciones exigidas para beneficiarse de algunas ayudas no vayan en contra de otros objetivos. Así, en algunos países la ley no permite que los beneficiarios del seguro de paro trabajen a tiempo parcial o se establezcan por su cuenta. Igualmente, las dificultades para volver a inscribirse en el seguro de paro pueden incitar a los parados a rechazar los empleos de corta duración.

Desde el punto de vista de los beneficiarios, la coherencia exige a su vez un acceso simple a las distintas prestaciones. Es el caso de los desempleados, que suelen tener derecho también a toda una gama de servicios públicos (de colocación, de formación, de prestaciones a la familia...). En muchos países, al principio, los organismos públicos encargados de estos servicios estaban situados en diversos sitios y los interesados tenían que dar muchas vueltas para obtener los servicios necesarios. Desde hace algunos años, países como Alemania, Austria, España y Japón, han reagrupado estos servicios, a fin de que los parados pueden obtenerlos dirigiéndose a una única "ventanilla".

Las políticas sociales no pueden eludir la realidad de que los recursos son limitados. Y, en los próximos años, el envejecimiento de la población será un motivo importante para mejorar la protección social utilizando de modo más eficaz los recursos disponibles.

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(1) Les nouvelles orientations de la politique sociale. OCDE. París (1994). 133 págs. También disponible en inglés: New Orientations for Social Policy.


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