La retirada del Estado empresario

Aprender de las privatizaciones

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La retirada del Estado empresario

La experiencia de las privatizaciones realizadas durante los últimos quince años ofrece ya pautas valiosas sobre el mejor modo de reducir el tamaño del sector público y de otorgar un mayor protagonismo a la iniciativa privada. La retiradadel Estado empresario debe ser ordenada, de modo que las empresas públicas vendidas se encuentren en condiciones de actuar eficazmente en el sector privado. Con este objetivo, una publicación reciente (1) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ofrece algunas pistas que puedan guiar con eficacia los procesos de privatización que, de acuerdo con la tendencia actual, seguirán produciéndose.

Esta publicación recoge las contribuciones de economistas y políticos que han impulsado las privatizaciones en países de Europa, Asia y América Latina. Por lo tanto, más que una discusión sobre sus ventajas o inconvenientes, ofrecen un panorama de los métodos que han ido bien o menos bien a la hora de ponerlas en práctica.

Según este informe, el balance de estas experiencias privatizadoras resulta "globalmente positivo". Pero también advierte que, para optimizar los resultados de estos grandes programas de ventas, el Estado debe crear un marco jurídico, necesario para la transparencia de las operaciones, y asegurar que al retirarse se dan las condiciones de respeto a la competencia, ya sea por el desmantelamiento de los monopolios existentes o por la supresión de barreras a la entrada de nuevos competidores.

Para Roger Douglas, ex ministro de Hacienda de Nueva Zelanda, país que ha realizado un proceso privatizador de gran envergadura, la lección es clara: antes de comenzar el proceso resulta necesario "contar con el consenso nacional favorable al cambio; tener un programa viable y las personas adecuadas para ponerlo en marcha, y disponer de una visión a largo plazo: 10, 20 ó 25 años". Naturalmente, esas condiciones óptimas no siempre se dan, pero los motivos que aconsejan la reducción del sector público no responden únicamente a criterios ideológicos ni vienen respaldados por una mayoría.

Restaurar la competencia

Puede ocurrir que el Estado se vea urgido a desprenderse de empresas públicas por el peso del déficit presupuestario o sencillamente desee una mejora de la eficacia en algunos servicios tradicionalmente prestados desde el sector público. En esos casos, lo primero que conviene asegurar es que se respeten las condiciones para el libre funcionamiento del mercado. De lo contrario, las posibilidades de éxito son escasas.

En el Reino Unido, con una experiencia que arranca en 1984 y un proceso privatizador que ha aportado al Estado 60.000 millones de libras, el primer paso de la privatización de una empresa ha sido su restructuración y la inmediata restauración de la competencia en ese sector. Así, antes de traspasar a manos privadas la compañía nacional de autobuses, National Bus, se dividió su actividad y se constituyeron sesenta pequeñas empresas. Lo mismo sucedió con la producción y distribución de energía eléctrica. Las empresas públicas de electricidad de Inglaterra y Gales se convirtieron en tres sociedades privadas de producción y otras doce de distribución.

Si en algún sector el libre juego del mercado requería algo más que una restructuración, el Gobierno británico preparaba entonces una regulación lo más transparente posible o bien protegía a los ciudadanos de un futuro monopolio de facto, garantizando durante un periodo de tiempo los precios y la calidad.

Estas prevenciones hubieran proporcionado más de una buena pista al gobierno de Chile, a la hora de deshacerse de la gestión de los servicios públicos en 1985. En el sector eléctrico, la restructuración previa no bastó para promover la competencia; la compañía pública tendría que haberse dividido en varias antes de ser privatizada, sostiene hoy un estudio del propio Ministerio chileno de Economía, que se lamenta de que la falta de un mínimo de regulación ha convertido en monopolio la privatizada ENDESA. En este como en otros casos, "los poderes públicos hubieran debido evitar que los derechos monopolísticos de las empresas públicas se extendieran a las empresas privadas que les sucedieron", asegura, recordando lo ocurrido también en el sector de las telecomunicaciones. Las regulaciones restrictivas o la concesión de licencias exclusivas de explotación para la empresa recién creada no siempre resultan positivas, por lo que deben emplearse con cautela.

El marco legal de las privatizaciones

Uno de los primeros retos, aun antes de poner en marcha el proceso privatizador, será el de garantizar un cuadro jurídico e institucional que favorezca la transparencia y que sobre todo asegure la correcta prestación de servicios a los ciudadanos. "Si a la privatización le falta una base legislativa, cabe el riesgo de que se bloquee por la inercia de la burocracia del Estado o que se desarrolle de un modo espontáneo y salvaje", afirma el informe de la OCDE, refiriéndose a la dura experiencia de algunos países de Europa central y oriental, después del desmantelamiento del sistema comunista.

El proceso del Reino Unido no parece en este caso trasplantable, ya que promulgar una ley para cada operación -como allí se hizo- puede resultar trabajoso, sobre todo cuando el número de empresas de titularidad pública es grande. La técnica más utilizada, según los datos reunidos por la OCDE, es la de crear una ley-marco, que determina las orientaciones generales de las privatizaciones. Esto permite agilizar la toma de decisiones por el organismo competente, ya sea un ministerio, una institución autónoma o agencia constituida para poner en marcha el programa.

Como los procesos de privatización son complicados y suelen llevar aparejadas largas negociaciones, conviene que las regulaciones sean claras. "Una reglamentación ambigua exigirá tiempo y dinero para resolver las diferencias entre los poderes públicos y las empresas o entre las mismas empresas" -advierte el informe- ya que "cuanta más incertidumbre haya, más disminuye el valor de una empresa". En la práctica, esto desanima a los inversores y acaba por elevar los precios de los servicios para el mismo consumidor. La exigencia de transparencia y de claridad es importante también para dar a conocer el estado de la empresa que se va a privatizar. En Argentina, por ejemplo, la evaluación de las cuentas de la empresa es una condición indispensable. Por eso, antes de proceder a la venta de una sociedad pública se encargan auditorías y se exponen balances y cuentas de resultados, para que los candidatos puedan conocer con exactitud cuál es la situación real.

A partir de ahí, las privatizaciones pueden realizarse por fórmulas variadas, según la importancia relativa que cada país atribuya a los diferentes objetivos de la privatización (ver anexo).

Para atraer inversión extranjera

Otra posibilidad para impulsar planes de privatización es el recurso a la inversión directa extranjera. Este método resulta especialmente indicado si el ahorro interno es escaso y se necesita tecnología y métodos de gestión de fuera.

Es el caso de algunos países de Latinoamérica, donde se utiliza estos días como reclamo la alta rentabilidad de algunos sectores económicos. A la vez, se ha ido desvaneciendo la desconfianza hacia lo externo, recelo frecuente tras la Segunda Guerra Mundial. "Las condiciones son diferentes", asegura Rolf Lüders, director del Instituto Económico de la Universidad Católica de Chile. En su opinión, hace algunas décadas unas pocas empresas multinacionales -sobre todo de Estados Unidos- conseguían grandes ventajas de los países del Tercer Mundo explotando sus recursos naturales a partir de contratos negociados desde una posición de fuerza. En cambio, ahora hay posibilidad de tratar con "miles de empresas multinacionales, cuya sede social puede estar no sólo en países industrializados sino también en países en vías de desarrollo". Y estas empresas compiten fuertemente entre sí, ya que en cada sector suele haber al menos dos o tres. Esto mejora las posibilidades de negociación de los países huéspedes.

La inversión extranjera resulta atractiva para el país receptor. "Los Estados reciben más impuestos que antes de las empresas extranjeras establecidas en su territorio y se benefician en mayor grado de sus bienes y servicios; además, las multinacionales compiten en la búsqueda de personal cualificado, lo que eleva el nivel de los salarios y anima a los trabajadores a mejorar su formación", añade Lüders.

Pero las situaciones son variadas. Algunas restricciones que los Estados levantan frente a los capitales extranjeros -fijar un techo en la propiedad de algunas empresas o poner barreras a la repatriación de beneficios y capitales- tienden a desaparecer, y se busca igualar el trato de inversores nacionales y extranjeros. Sin embargo, países como el Reino Unido y Francia reservan para el Estado en algunos casos un mecanismo de control mediante lo que se denomina golden share o acciones con poderes especiales. Así, el Estado puede bloquear cambios en la estructura de la sociedad, evitar la toma de control por un inversor extranjero e incluso reservarse el derecho de nombrar en el consejo de administración un representante estatal. Naturalmente estas medidas no son neutras y tienen su coste al valorar la oportunidad de una inversión.

Diversidad de fórmulas

Las variadas fórmulas de privatización dependen de diversos factores, entre otros, del tamaño de la empresa en venta y del ahorro disponible en el país. En las economías de mercado, la mayoría de las operaciones de privatización se han realizado mediante la oferta pública de venta (OPV) a gran escala, lo que permite a los particulares tener acceso a los títulos, en condiciones de igualdad.

Las mayores OPV han tenido un gran éxito, sobre todo en lo que respecta a la venta de la totalidad de la emisión y al mantenimiento de la cotización de la acción después de la operación.

Para asegurar la colocación íntegra de los títulos, se ha recurrido a diversas técnicas (fijación del precio del título por debajo de su valor real, suscripción de la totalidad de la emisión por intermediarios financieros, recurso al ahorro tanto del mercado nacional como extranjero), técnicas que han demostrado ser eficaces.

Por otra parte, los estrategas de las privatizaciones han ajustado el volumen y la frecuencia de las OPV al ahorro disponible en sus economías. Y, por lo general, se ha descubierto que los mercados de capitales tenían una capacidad de absorber una oferta de títulos mayor de lo que se pensaba; por ejemplo, el número de accionistas en el Reino Unido ha pasado del 7% de la población adulta en 1979 al 20% en 1993. Y en las emisiones importantes ha sido posible interesar a millones de accionistas: en Francia, más de 6 millones para la privatización de BNP y de Rhône Poulec y en el Reino Unido, más de 8,5 millones en el caso de las compañías eléctricas.

Puede haber colocaciones de títulos, en el país o en mercados internacionales, destinadas sobre todo a inversores institucionales. Para evitar que estas operaciones desestabilicen a las empresas, la salida al mercado se va haciendo por etapas -del 10 al 20 por ciento del capital cada vez- y se toman las garantías suficientes para observar la evolución de los grupos accionariales que se van haciendo con el control de la compañía.

Otras veces se ha recurrido a inversores estratégicos, bien mediante concursos públicos -lo que asegura más transparencia- o por un acuerdo de venta. En el primer caso la empresa se adjudica al mejor postor o al que ofrece un mejor plan de explotación según ciertos criterios establecidos. La venta directa permite buscar un inversor específico, lo que es una ventaja cuando se trata de atraer a un inversor extranjero.

México ha buscado, para ciertas privatizaciones importantes, pequeños grupos de inversores estratégicos seleccionados. En Francia, una parte de la colocación de acciones ha sido reservada a "núcleos duros", grupos de inversores institucionales importantes, que se comprometían a mantener su participación y garantizaban así la estabilidad del accionariado.

Venta a los asalariados

Las privatizaciones por venta directa a los dirigentes y asalariados de la propia empresa no han tenido un papel importante en la mayoría de los países de la OCDE. Esta fórmula es adecuada en el caso de empresas pequeñas que necesitan poco capital y disponen de unos trabajadores motivados y bien dirigidos. Pero tiene también sus riesgos. En algunos casos pueden dar lugar a un enriquecimiento ilegítimo de los dirigentes, como se ha visto en los países ex comunistas.

Otros posibles inconvenientes se derivan de la atomización de la propiedad. Así, en Chile, en la tercera fase del plan de privatización llevado a cabo por la Junta Militar, se animó a los funcionarios y a los asalariados a comprar acciones de sus propias empresas ya privatizadas. La medida -que seguía a otras anteriores también favorables a los pequeños accionistas- dio como resultado una propiedad muy atomizada, que dificultó las relaciones entre dirigentes y accionistas, y abrió paso a las concentraciones. Pero entonces esas consecuencias no podían preverse tan claramente.

Otra experiencia de privatización, esta vez en el marco del continente asiático, arroja conclusiones diferentes sobre la participación de los trabajadores. Entre 1983 y 1994, el gobierno de Malasia llevó a cabo un proceso de privatización en un centenar de empresas, casi todas rentables. Aunque el juego de aquel mercado no era totalmente libre y la regulación de algunos sectores algo recargada, los trabajadores pudieron acceder a sus acciones y, gracias al dinamismo de la economía, multiplicaron su valor tras su cotización en bolsa.

Las privatizaciones en Latinoamérica

Las reformas estructurales realizadas en Latinoamérica han llevado a impulsar las privatizaciones sobre todo en la década de los 90. De este modo, el continente latinoamericano ha estado en cabeza de las privatizaciones en los países emergentes en los años 1990-94, ingresando en las arcas públicas 59.000 millones de dólares por 694 privatizaciones, lo que equivale a más de la mitad de los 104.000 millones obtenidos por los países en vías de desarrollo en ese período. Estos ingresos por privatizaciones en Latinoamérica han representado, como media, en torno al 1% de su PIB, el doble que el promedio de otras regiones.

Estos datos son aportados por Ricardo Hausmann, economista del Banco Interamericano de Desarrollo, en un artículo donde mantiene que las privatizaciones han beneficiado a Latinoamérica (cfr. Le Monde 11-II-97).

Las privatizaciones no suponen sólo un ingreso puntual en el erario público, sino que estimulan un flujo sostenido de capitales suplementarios. Según Hausmann, este efecto catalizador se realiza de tres maneras: "en primer lugar, la privatización indica que un país desea crear un clima propicio a la inversión, lo cual atrae a su vez más inversiones; en segundo lugar, numerosas privatizaciones engendran inversiones destinadas a modernizar la instalación y los equipos de las empresas adquiridas; en tercer lugar, la privatización mejora a menudo la oferta de servicios básicos, tanto en calidad como en cantidad, lo que aumenta la rentabilidad del conjunto de la economía y atrae más inversiones aún".

A pesar de su impulso al desarrollo económico, las privatizaciones suelen ser criticadas sobre todo a causa de las reducciones de puestos de trabajo, a menudo necesarias para hacer competitivas las antiguas empresas públicas. Sin embargo, Hausmann menciona que el mejor estudio sobre el particlar, el de Galal, Jones, Tandon y Vogelsang (1994), concluye que, de 12 ejemplos de privatizaciones (de los cuales 6 en Latinoamérica y 3 en Gran Bretaña), los resultados han sido una mejora del bienestar general en 11 de los casos. La excepción es la de las líneas aéreas mexicanas, cuyos errores se han corregido después.

Todavía hay un gran potencial en materia de privatizaciones en varios países latinoamericanos. El caso más notable es el de Brasil, donde numerosas empresas pertenecen al Estado. Bolivia ha emprendido un ambicioso programa en 1995. Queda mucho por hacer en Venezuela, Paraguay, Uruguay, Ecuador y América Central. México ha dado marcha atrás en la privatización del sector petroquímico, muy sensible políticamente, pero -tras la estela de Chile y Argentina- ha dado luz verde a la participación del sector privado en la gestión del sistema de pensiones.

Frente a esta visión optimista, no faltan otras que subrayan los aspectos negativos de las privatizaciones. La pérdida de empleos en las empresas privatizadas es el rasgo más traumático. Así, en Argentina decenas de miles de trabajadores de las antiguas empresas públicas se han quedado sin trabajo y su situación alimenta las manifestaciones antigubernamentales. Es posible que el crecimiento económico favorecido por el ajuste disminuya en el futuro el desempleo, pero por ahora está en el 17%.

Las reservas nacionalistas a la adquisición de empresas públicas por capital extranjero todavía se notan, pero han perdido gran parte de su fuerza. Muchos advierten que la inversión extranjera es indispensable para financiar el crecimiento económico. Y, a fin de cuentas, lo importante para el país no es tanto la titularidad de las empresas como su aportación al bienestar nacional.

Más fundamento suelen tener las críticas a la insuficiente transparencia de los procesos de privatización, que a menudo han beneficiado a grupos de empresarios ligados al poder político. Es un tipo de crítica que se repite en países como México o Bolivia, donde algunos han sabido aprovechar muy bien el clima privatizador.

ACEPRENSA_________________________(1) La privatisation en Asie, Europe et Amérique Latine. OCDE. París (1996). 200 págs.

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