Evitar el despilfarro en la lucha contra la pobreza

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La reorientación de la ayuda al desarrollo
En la reciente Cumbre de Copenhague los líderes políticos se han comprometido nada menos que a “erradicar la pobreza”. Uno de los medios para conseguirlo es aumentar la ayuda al desarrollo que conceden los países ricos. Pero la necesidad de reducir el déficit público no favorece precisamente la generosidad, sobre todo en una época en que la opinión pública de estos países es más consciente de la pobreza en su propia casa.

Como decía el demógrafo ya fallecido Alfred Sauvy, los países ricos envían a las conferencias de derechos humanos representantes formados en la escuela de San Vicente de Paúl y San Francisco de Asís; y a las negociaciones comerciales delegados de la escuela de Harpagon y Shylock. La de Copenhague era del primer tipo.

Pero la realidad es que la ayuda pública de los países de la OCDE al mundo en desarrollo lejos de ir a más, va a menos. Según el informe anual que acaba de publicarse, en 1993 la ayuda bajó un 8% en términos reales respecto al año anterior (de 62.000 millones de dólares a 56.000). En consecuencia, si en 1992 la ayuda representaba el 0,34% del PIB de los países ricos, en 1993 ha bajado al 0,30%. Estamos lejos, pues, del 0,7% del PIB, preconizado por la ONU.

Mar de fondo en el Congreso norteamericano

La necesidad de reducir el déficit público y de atender los propios gastos sociales en una época de crisis, no estimulan la generosidad de los países industrializados. A esto hay que añadir una cierta desconfianza en la opinión pública sobre la eficacia de la ayuda prestada a bastantes países con gobiernos corruptos o incompetentes.

Este es el sentimiento predominante en el Congreso norteamericano, hoy dominado por los republicanos. Los políticos norteamericanos tienen la impresión de que la ayuda exterior se gasta sin control, lo cual resulta más molesto en una época en que aumenta la deuda nacional. Pero también es verdad que, de los 12.000 millones de dólares de la ayuda exterior, la parte dedicada al desarrollo son sólo 6.500 millones de dólares, lo que no llega al 0,5% del presupuesto federal.

Sin embargo, les irrita que países que reciben ayuda americana voten en su contra en la ONU. Y voces como la del senador Mitch McConnell, presidente del subcomité que distribuye la ayuda, piden que ésta se dirija sobre todo en función de los intereses estratégicos norteamericanos. Otras voces, aunque reconocen que ha habido despilfarro, recuerdan que una ayuda prudente al extranjero beneficia a los intereses norteamericanos. Pues la pobreza y la frustración social tienen hoy consecuencias que afectan también a los países industrializados, en forma de inmigración, epidemias, escasez de mercados para la exportación, riesgos para los inversores y problemas de seguridad. Filosofía resumida en las palabras de Brian Atwood, administrador de la Agencia para el Desarrollo Internacional, que distribuye la ayuda norteamericana: “Es más barato prevenir los desastres que pagar las consecuencias”.

En cuanto al modo de canalizar la ayuda, se va abriendo paso la idea de que es más eficaz hacerlo a través de las ONG. En Copenhague, el vicepresidente norteamericano Al Gore anunció que su país iba a distribuir de este modo el 40% de su ayuda al desarrollo. Más radical es la propuesta de Jesse Helms, presidente del comité de asuntos exteriores del Senado, que quiere abolir la Agencia para el Desarrollo Internacional, y canalizar toda la ayuda a través de ONG.

Los ricos europeos también lloran

También en la Unión Europea se está debatiendo actualmente la cuantía y reorientación de la ayuda al desarrollo. La UE mantiene con 70 países de Africa, del Caribe y del Pacífico (ACP) la Convención de Lomé, un vasto acuerdo colectivo de cooperación. En lo que concierne a los intercambios económicos, los Estados ACP se benefician de un régimen aduanero muy favorable, que permite el libre acceso al mercado europeo de casi todas sus exportaciones, sin que se les exija reciprocidad.

A esto hay que agregar la ayuda financiera a través del Fondo Europeo de Desarrollo, que se alimenta por una contribución específica de los Estados miembros. En el último quinquenio (1990-1995) el importe de la ayuda ascendió a 10.800 millones de ecus, de los cuales el 92% correspondía a donaciones. Ahora se discute la actualización de la ayuda, para tener en cuenta al menos la inflación y el ingreso de tres nuevos miembros en la Unión Europea.

En el debate, Italia, Holanda y Alemania han manifestado que no están dispuestos a aumentar su contribución, ya que tienen que hacer economías para frenar su déficit público; a su vez, Gran Bretaña quiere disminuir su parte en la financiación. En última instancia, se enfrentan dos posturas de fondo: Inglaterra quiere reducir su aportación al fondo común, para mantener su programa de ayudas bilaterales, que es más ventajoso para las empresas británicas; posición vivamente criticada por Francia, que defiende la ayuda multilateral como política común europea.

También es verdad que hay cierto desencanto sobre la ayuda a Africa, en un momento en que se multiplican las peticiones de los países de Europea Central y Oriental. Pero el ministro francés de Asuntos Exteriores, Alain Juppé, recuerda que “en los países de Europa Central y Oriental, la media de renta per cápita va de 1.000 dólares en Rumanía a 3.000 en Hungría. Mientras que en los países ACP la media es de 600 dólares, y en los más pobres todavía menos”.

En busca de la inversión privada

Conscientes de que la ayuda pública escasea, los países en desarrollo se esfuerzan por atraer las inversiones privadas. De hecho, entre 1989 y 1993, los flujos de capital privado hacia los países en desarrollo se han duplicado, hasta superar ampliamente la ayuda pública. Así, en 1993, las aportaciones privadas ascendieraon a 94.000 millones de dólares.

De los diversos tipos de financiación privada, la más deseada por los países en desarrollo son las inversiones directas, más estables que los préstamos bancarios. Este tipo de inversiones de los países de la OCDE en los países en desarrollo totalizaban 35.000 millones de dólares en 1993.

Pero, claro está, los inversores van a los países que les merecen más confianza. La parte del león se la lleva Asia, sobre todo los “tigres asiáticos” cada vez más desarrollados y los países de mayor peso demográfico (China, India, Indonesia). América Latina tuvo una buena entrada de capital extranjero en 1993; pero ha experimentado una disminución en 1994 (aunque los 57.000 millones siguen siendo importantes), baja explicable sobre todo por la incertidumbre en México. El pariente pobre es Africa, y más aún el Africa subsahariana, donde la disminución de la ayuda pública no se ha visto compensada con el aumento de inversión privada.

La necesidad de atraer inversiones será un estímulo más para que los países en desarrollo pongan su pobre casa en orden. Pues tanto las instituciones internacionales como los países donantes les están pidiendo que dediquen la ayuda a necesidades sociales básicas, en vez de gastar su dinero en armamento o proyectos faraónicos que sólo benefician a una elite.

Ignacio AréchagaLa ayuda como palanca para el crecimiento

Cuando, después de la II Guerra Mundial, comenzaron a financiarse los proyectos de ayuda al desarrollo a través de instituciones oficiales, la intención no era reducir directamente la pobreza, sino promover el crecimiento económico de los países pobres. ¿Ha funcionado realmente así?

Un reproche que se hace a la actual forma de ayuda es que beneficia menos a los que más lo necesitan. El Informe sobre Desarrollo Humano de la ONU, dirigido por Mahbud ul Haq, señala que los diez países más populosos, donde viven dos tercios de los pobres del mundo, sólo reciben la tercera parte de la asistencia mundial. De este modo, el 40% más rico del mundo en desarrollo recibe el doble de la ayuda per cápita que el 40% más pobre.

Además, las ayudas rara vez dan prioridad a servicios que beneficien a los más pobres. El Banco Mundial calcula que de la ayuda prestada en 1988 a los países de rentas bajas sólo un 2% se destinó a ayuda sanitaria primaria. Incluso las ayudas a salud y educación tienden a dirigirse a servicios que benefician sobre todo a los más acomodados. La asistencia para cuidados sanitarios se concentra en hospitales; la ayuda educativa beneficia más a las universidades que a la enseñanza primaria o secundaria.

Por otra parte, a la hora de adjudicar la ayuda, la mayor parte de los gobiernos tienen en cuenta los factores de seguridad nacional. Por ejemplo, Estados Unidos ha gastado en objetivos políticos y militares mucho más dinero que en ayuda al desarrollo.

Los secretos del fracaso

Si el fin de la ayuda era conseguir que los países pobres alcanzasen un crecimiento económico autosostenido, hay que reconocer que los resultados han sido dispares.

Algunos países de Asia han tenido un desarrollo sostenido con poca o ninguna ayuda (1), precisamente en un época en que los países donantes estaban desperdiciando el dinero en Africa. De ahí el interés de investigar qué es lo que lleva al éxito a algunos y por qué otros que reciben mucha ayuda casi no crecen. Muchos economistas dudan de que se haya hecho realidad la idea original de que la ayuda fomente la inversión y el desarrollo.

Otros, como Howard White, del Instituto de Estudios Sociales de la Haya, que ha realizado muchas investigaciones en este campo, señalan la dificultad de generalizar. La utilidad de la ayuda depende de distintas variables, como son, por ejemplo, las condiciones impuestas por los donantes o la diferente importancia que tiene la ayuda en la economía del país receptor.

Muchos donantes han creído que la calidad de la gestión económica de un país era la variable clave que determinaba el aprovechamiento de la ayuda. En los años ochenta la ayuda fue utilizada frecuentemente, y de modo especial por el Banco Mundial, como un medio para empujar a los países a que iniciaran programas de “ajuste estructural”, es decir, de saneamiento de sus estructuras económicas. En algunos casos, la actuación de esos países mejoró, como en Ghana y Polonia. En otros casos, los planes fracasaron. Un estudio realizado por el FMI sobre 19 países de renta baja que habían seguido un plan de este estilo, encontró que el déficit de sus cuentas corrientes era de una media del 12% del PIB antes del ajuste y del 16,8% después, y su deuda externa había crecido desde un 451% a un 482% sobre el valor de sus exportaciones.

¿Fueron inducidos estos países a adoptar políticas equivocadas? ¿Ignoraron los consejos que recibieron? ¿O fue perjudicial la propia ayuda? Una posible explicación es que han sido precisamente los países con peor gestión económica los que han obtenido más ayuda.

Los países en vías de desarrollo requieren hoy una ayuda más conectada con sus necesidades reales, más independiente de las presiones comerciales y militares de los países donantes. La ayuda debe dirigirse hacia inversiones que generen puestos de trabajo de forma directa en los países receptores. Pues lo importante es potenciar las actividades productivas de estos países para que sean capaces de generar procesos de crecimiento económico autosostenido.

Rafael PampillónLos diversos tipos de ayuda

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) está formada por el conjunto de recursos públicos suministrados por los países desarrollados a los países en desarrollo (PED). Esta ayuda puede proporcionarse de forma bilateral (de gobierno a gobierno), a través de instituciones financieras multilaterales o bien por medio de organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONG).

La AOD reviste un carácter de liberalidad que comporta un elemento de subvención de al menos un 35%. El término liberalidad es sinónimo de subvención implícita y se refiere a la parte de gratuidad o de más condiciones favorables (bajos tipos de interés) para el deudor de un determinado crédito. El beneficio se expresa en porcentaje sobre el valor nominal del préstamo. El coste viene dado por la mayor o menor obligación que impone el donante de comprar ciertos bienes y servicios a precios superiores a los del mercado internacional.

La AOD puede ser bilateral o multilateral. La cooperación bilateral es la que procede directamente de fuentes gubernamentales y se hace efectiva mediante donaciones o créditos blandos. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) -formado por casi todos los países de la OCDE- es la fuente más importante de AOD. La cooperación multilateral se realiza a través de instituciones públicas internacionales, como el Banco Mundial, diversas agencias de la ONU, el Banco Interamericano de Desarrollo, etc.

También se puede distinguir entre ayuda libre y ayuda condicionada. La ayuda libre es aquella que deja libre al receptor par que gaste la ayuda donde y como quiera. La ayuda condicionada puede imponer dos tipos de vinculaciones: la condición de gastar la ayuda en cierto tipo de bienes y servicios, y la de comprarlos al país donante.

Según el informe de la OCDE, en 1993 alrededor de un tercio de la ayuda de los países del CAD era ligada. El problema del condicionamiento es que falsea la concurrencia y obliga a los países receptores a pagar más por las importaciones: según ciertas estimaciones, la ayuda condicionada impone un coste adicianal del 15% sobre los precios de mercado.

Otro problema que plantea la ayuda condicionada es que a menudo distorsiona las prioridades del desarrollo. Es más fácil condicionar la asistencia a objetivos que exijan grandes gastos de capital, como presas, carreteras u hospitales, que a pequeños objetivos rurales que serían más adecuados para conseguir el desarrollo económico. No es sorprendente que este condicionamiento sea especialmente común en transportes, generación de energía y telecomunicaciones.

La ayuda también está condicionada por consideraciones políticas. Tradicionalmente la ayuda de los Estados Unidos, incluido el Plan Marshall, ha sido un medio de contención del comunismo.

Actualmente, cerca de una cuarta parte del presupuesto de EE.UU. de ayuda al extranjero (12.000 millones de dólares en 1992) se realiza en forma de asistencia militar, y buena parte se la llevan Israel (3.000 millones) y Egipto. A su vez, la mayor parte de la ayuda que antiguamente concedían los países socialistas y especialmente la URSS era por razones políticas y estratégicas. Sin embargo, en la actualidad los países de la Europa del Este y los que forman la antigua Unión Soviética compiten con el Tercer Mundo para la obtención de ayuda. Japón admite que su ayuda se dirige principalmente a los países que pueden convertirse en clientes suyos.

Rafael PampillónRecomendaciones poco comprometedoras en Copenhague

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, clausurada en Copenhague el pasado día 12, concluyó con un documento en el que predominan las buenas intenciones sobre los compromisos concretos. Además, se trata de recomendaciones, no de acuerdos vinculantes. Las más importantes afectan a los siguientes temas:

Propuesta 20/20. Insta a que los países donantes se comprometan a dedicar el 20% de su ayuda al desarrollo a necesidades básicas (educación, sanidad,…), a cambio de que el país receptor se comprometiera a dedicar el 20% de su presupuesto nacional a esos mismos fines. La propuesta no gustaba a algunos países donantes, como Francia y el Reino Unido. Pero también ha sido combatida por los países en desarrollo, sobre todo China e India, que la consideraban una “injerencia” en sus asuntos internos. Así que ha quedado en una simple recomendación, a la que se pueden acoger “los países interesados”.

0,7% del PIB en ayuda al desarrollo. Se reitera la importancia de que los países desarrollados destinen el 0,7% de su PIB a la ayuda al desarrollo, “de acuerdo con la situación económica de cada Estado”. Pero el plazo para cumplir este objetivo, que la ONU fijó para el año 2000, se queda en “lo más pronto posible”. Por ahora sólo Dinamarca, Holanda, Suecia y Noruega superan el 0,7%.

Deuda externa. Se recomienda dar facilidades de pago a los países deudores. También se ratifica la reglamentación acordada en 1994 para condonar la deuda a los más pobres, caso por caso. Hay que tener en cuenta que el 61% de la deuda de los países en desarrollo es bilateral, contraída con otro Estado. Y hasta ahora los principales acreedores han rechazado perdonar en bloque la deuda a todos, para no otorgar el mismo trato a países que han hecho lo posible para devolverla y a los que no han hecho nada. Los países más pobres y endeudados, los del Africa subsahariana, tienen contraído el débito sobre todo con el Banco Mundial o el Fondo Monetario, y para estas instituciones el asunto parece innegociable.

Plan antipobreza. El plan marca unos objetivos concretos para el año 2000: facilitar el acceso a la enseñanza básica al 80% de los niños; reducir a la mitad la tasa de mortalidad materna que se registraba en 1990; subir la esperanza de vida por encima de los 60 años; rebajar la tasa de mortalidad de lactantes y de niños menores de 5 años en un tercio del nivel que tenían en 1990, etc. Cada Estado se compromete a presentar un plan nacional para la erradicación de la pobreza. Pero la posibilidad de alcanzar esas metas dependerá de los recursos que se puedan y quieran dedicar a estos asuntos.

Trabajo. Se atribuye la “máxima prioridad” a la lucha contra el desempleo. Se confirman las convenciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la libertad sindical y la prohibición del trabajo de niños y del trabajo forzado. Sin embargo, nadie ha evocado la posibilidad de introducir en las negociaciones comerciales una cláusula social, que obligaría a los países en desarrollo a reconocer una serie de derechos laborales ya consagrados en los países industrializados. Este es un tema explosivo para los países en desarrollo, una de cuyas pocas ventajas comparativas es contar con una mano de obra barata.

ONG. La financiación se canalizará cada vez más a través de las ONG, que intervendrán en la concepción y gestión de los programas de ayuda.

_________________________(1) Un informe del Banco Mundial, The East Asian Miracle, analiza las claves del éxito de ocho países asiáticos (cfr. servicio 138/93).Con informaciones de Bernadette Marx.

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