El 1 de agosto de 1975 los 35 países participantes en la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) –33 europeos más Estados Unidos y Canadá– firmaban el Acta Final de Helsinki, documento de obligada referencia en las relaciones internacionales de las dos últimas décadas. Lo que entonces se consideró papel mojado se reveló luego como un instrumento eficaz para la promoción de los derechos humanos y la paz. Hoy la Conferencia, transformada en una organización permanente –la OSCE–, sin más armas que las diplomáticas, trabaja en la prevención de conflictos en la Europa surgida al fin de la guerra fría, donde los nacionalismos han sustituido a la confrontación de bloques como fuente de tensiones.
Tras la clausura de la Conferencia de Helsinki, se hizo patente cierto escepticismo en medios periodísticos y diplomáticos: no inspiraba mucha confianza un Acta que, entre otras cosas, se refería a la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, y en la que estampaban sus firmas Breznev y los demás dirigentes de los países comunistas. Además, el Acta Final era un documento político carente de obligatoriedad jurídica. Especialistas en relaciones internacionales, como André Fontaine en su Histoire de la détente, la calificaron de «declaración de buenas intenciones y de palabras huecas» por sus alusiones a la Carta de las Naciones Unidas y a la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Sin embargo, el propio Fontaine reconoció en términos casi proféticos que el Acta Final nació «cargada de esperanza, por no decir de dinamita».
En efecto, en el llamado «tercer cesto» de Helsinki se aludía a la cooperación en el terreno humanitario y en otras áreas. Es cierto que sus contenidos eran modestos y sólo se referían a los contactos entre personas, la circulación de la información y la cooperación e intercambios en materia de educación y cultura. Sin embargo, los disidentes soviéticos, los intelectuales y políticos checoslovacos firmantes de la Carta 77 o los dirigentes del sindicato Solidaridad blandieron las palabras «Helsinki» y «derechos humanos» contra regímenes que se creían indestructibles.
¿Mantenimiento del «statu quo»?
El proyecto de la conferencia venía de antiguo. Poco tiempo después de la muerte de Stalin, en 1954, la URSS lanzó la idea de celebrar una Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa. Veinte años más tarde, el régimen soviético tuvo la satisfacción de ver que uno de los principios del Acta Final se refería a la inviolabilidad de las fronteras en estos términos: «Los Estados participantes consideran mutuamente como inviolables las fronteras de todos los Estados de Europa».
Era un triunfo para la URSS, si bien otro principio hacía la entonces impracticable aseveración de que las fronteras podían modificarse «por medios pacíficos y de común acuerdo». Y como era de esperar, otro principio del Acta Final prohibía la intervención en los asuntos internos de los países.
Naturalmente, llovieron críticas virulentas: se dijo que el Acta consagraba la división de Europa establecida en Yalta en 1945, a cambio de una poco fiable promesa de respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales.
Pero los críticos no apreciaron el interés de los Estados occidentales en garantizar la continuidad de la Conferencia en cumbres más o menos periódicas en las que se pudiera evaluar el cumplimiento de los acuerdos. Algunas de esas cumbres se saldaron con un aparente fracaso: ni siquiera en el momento de la firma del Acta de Helsinki las relaciones Este-Oeste estaban en un nivel tan bajo como cuando se clausuró la Conferencia de Madrid de 1983. Moscú y sus aliados no iban a admitir nada que cuarteara sus sistemas políticos. Se llenaban la boca de declaraciones de apoyo a pueblos oprimidos y a la causa de la paz, pero al mismo tiempo afirmaban con contundencia que cualquier crítica a sus sistemas ponía en peligro la paz y la estabilidad en Europa.
Así pues, para la URSS seguridad equivalía a statu quo. Lo máximo que Moscú estaba dispuesto a aceptar era la cooperación con Occidente en los campos económico, científico, social y cultural, buscando en cada caso las correspondientes ventajas.
Dimensión militar y derechos humanos
También en el terreno del desarme convencional, la CSCE estaba lejos de ser un foro de toma de decisiones. Esta cuestión estaba en manos sólo de la OTAN y el Pacto de Varsovia, que unos años antes se habían embarcado en las interminables negociaciones MBRF (Reducción mutua y equilibrada de fuerzas). Asimismo, las negociaciones sobre la reducción de armamento nuclear las llevaban directamente las dos superpotencias y tan sólo se habían visto coronadas por cierto éxito con los acuerdos SALT de 1972.
No obstante, la CSCE adoptó algunas medidas para el fomento de la confianza y la seguridad (MFCS), como el compromiso de notificar las maniobras militares en que participaran más de 25.000 hombres. Con el paso del tiempo, estas MFCS se han ido ampliando: a partir de 1990, tres documentos aprobados en Viena han sentado el principio de cooperación en materia militar entre los Estados participantes, tras el final de la guerra fría.
La CSCE incluyó entre sus documentos medidas de carácter militar que, analizadas por sí solas, no nos llevarían a conclusiones significativas. Más importante es que el Acta Final esbozó un tanto de pasada una realidad ampliamente verificada por la historia: el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales es un factor esencial para la paz. Veinte años después, los trágicos ejemplos de Bosnia, Argelia o Ruanda muestran una vez más que la paz no es hija del statu quo, pues las situaciones de compromiso -o cabría mejor decir, de pasividad- no contribuyen a la paz auténtica: al contrario, pueden provocar males mucho mayores. Los acontecimientos que se sucedieron a partir de la firma del Acta de Helsinki ponen de manifiesto que la lucha por el respeto a los derechos humanos puede tener para los regímenes totalitarios un carácter más mortífero que los sistemas de armamento.
Prevenir los conflictos
En la segunda mitad de los ochenta, la CSCE pareció despertar de su estancamiento con el lanzamiento de la perestroika por Gorbachov. Un año después de la caída del muro de Berlín se adoptó la Carta de París para una nueva Europa (21-XI-1990), donde se proclamaba que «el vigor de las ideas del Acta Final de Helsinki ha abierto una nueva era de democracia, paz y seguridad en Europa».
Mencionaba la Carta de París la estrecha relación entre derechos humanos y democracia. Y recalcaba que la seguridad en Europa está vinculada a la seguridad de todos y cada uno de los Estados. De hecho, la disolución del Pacto de Varsovia en julio de 1991 confirmó esta idea y abrió el camino hacia un debate -todavía abierto- sobre el futuro de la seguridad en Europa.
Antes, seguridad y defensa eran términos prácticamente equivalentes. Hoy, finalizada la guerra fría, la seguridad se concibe como la prevención de posibles conflictos. Partiendo de las causas que puedan desembocar en estallidos de violencia o confrontaciones bélicas, se intenta reducir tensiones y ofrecer alternativas garantes de la estabilidad.
Ni que decir tiene que la Europa central y oriental presenta hoy potenciales y actuales focos de conflictos con raíces étnicas y nacionalistas, olvidados durante décadas. Ya en la reunión del Consejo de la CSCE en Praga (enero de 1992), los ministros se mostraron preocupados por los «nuevos signos de intolerancia, nacionalismo agresivo, xenofobia y racismo». Por su parte, la cumbre de Helsinki (julio de 1992) insistió en la agudización de estos peligros, pues por primera vez en varios decenios había guerras en la región de la CSCE, concretamente en la antigua Yugoslavia y en el Cáucaso.
Mas la CSCE no tenía capacidad militar ni mandato alguno de la Naciones Unidas -de las que la Conferencia es un acuerdo regional- para hacer frente a estas situaciones. Su único instrumento es la diplomacia; pero hoy por hoy las posibilidades de mediación de la Conferencia son muy reducidas, desde el momento en que desempeña un papel secundario y subordinado al de la ONU. Tan sólo ha conseguido algún papel en el conflicto de Nagorno-Karabaj, que enfrenta a Armenia y Azerbaiyán; pero la Conferencia de Minsk, que reunirá a las partes en conflicto, todavía no ha comenzado sus tareas, y está lejos de ser una realidad el despliegue in situ de fuerzas para el mantenimiento de la paz. Entre otras razones, por la pretensión de Rusia de que sus tropas y las de otros países de la CEI sean las únicas con mandato internacional expreso para realizar labores de mantenimiento de la paz tanto en Nagorno-Karabaj como en otros territorios de la antigua URSS.
Respeto a las minorías nacionales
Las tensiones étnicas y nacionalistas apuntan a la aparición de nuevos focos de conflicto. Un intento de prevenirlos es el Pacto de Estabilidad en Europa, firmado en París el 21 de marzo de 1995, una iniciativa de la Unión Europea (UE) cuyo seguimiento se ha confiado a la OSCE.
De este Pacto conviene destacar los acuerdos incluidos en su Anexo, firmado por Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y la República Checa con Estados vecinos. Algunos de estos países, como Eslovaquia y Hungría, establecieron su acuerdo bilateral in extremis, tres días antes de la firma del Pacto, en un esfuerzo por resolver el espinoso asunto de la minoría húngara en Eslovaquia.
Todos estos países han firmado acuerdos de asociación con la UE y son firmes candidatos a la adhesión. Y esto puede ser más positivo en la resolución de conflictos étnicos y fronterizos que la simple pertenencia a la OSCE, ya que formar parte de un espacio sin fronteras en lo económico y con aspiraciones de unidad política puede contribuir a vaciar de contenido las viejas rencillas regionales. Pero otros problemas siguen latentes, como lo demuestra que no se hayan firmado acuerdos entre Hungría y Rumania, o entre Estonia y Rusia. La aportación concreta de la UE a la desactivación de focos de nacionalismo agresivo se realiza por medio del programa PHARE, que comprende la financiación de proyectos de cooperación medioambientales o culturales entre países vecinos.
La OSCE también ha contribuido a la resolución de estos problemas por medio de su Alto Comisariado para las Minorías Nacionales. El Alto Comisariado es un instrumento de prevención de conflictos cuya principal función es llamar la atención del Consejo de Ministros de la OSCE o del Consejo Superior (ver apéndice) sobre cuestiones de minorías nacionales. Realiza esta función elaborando memorias sobre la situación de las minorías a partir de informaciones de los gobiernos afectados, medios de comunicación u organismos no gubernamentales, además de inspecciones in situ. Las misiones del Alto Comisariado han cubierto hasta el momento los Estados bálticos, Rumania, Eslovaquia, Macedonia y Albania.
Las tareas de esta institución de la OSCE muestran una vez más la relación entre la paz y estabilidad en Europa y el respeto a los derechos humanos, en este caso los de las minorías nacionales. Pese a sus limitadas capacidades de actuación, su labor no dejará de ser positiva, porque siempre resultará más fácil apaciguar un conflicto latente que sofocar con la fuerza militar uno ya desbordado.
La OSCE y el sistema europeo de seguridad
La cumbre de Budapest (diciembre de 1994) cambió las siglas CSCE por OSCE (Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa). Esto pretendía ser algo más que un cambio semántico, pues se quería dar estabilidad a unas instituciones en rápido desarrollo desde 1990, cuando fueron creadas en la Carta de París.
En la actualidad, la OSCE presenta el siguiente esquema institucional:
- Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores (encargado de consultas políticas), que se reúne anualmente.
- Consejo Superior (antes Comité de Altos Funcionarios), que prepara las labores del Consejo.
- Secretaría General, todavía con poderes limitados.
- Asamblea Parlamentaria.
- Centro de Prevención de Conflictos, que presenta rasgos tanto de diplomacia preventiva como de cooperación militar a través del Foro de Cooperación en Materia de Seguridad.
- Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos, que encarna la dimensión humana de la OSCE.
La OSCE establece una estrecha relación entre la prevención y resolución de conflictos y el respeto a los derechos humanos. Pero la organización no tiene -ni tampoco se plantea usar, por el momento- medios coercitivos. De ahí que se le acuse fácilmente de inoperancia. Ahora bien, la OSCE no puede convertirse de un día a otro en el sistema global europeo de seguridad que reemplace a la OTAN y al Pacto de Varsovia. Sigue siendo, pese a su nombre de organización, una conferencia diplomática con medios limitados, y su evolución posterior estará directamente relacionada con la de la OTAN y la configuración de una política de defensa de la UE a través de una Unión Europea Occidental reformada.
En la cumbre que la OSCE celebrará en Lisboa a finales de 1996, y a propuesta de Rusia, se abordará el estudio de un sistema europeo de seguridad para el siglo XXI. Es evidente que Moscú preferirá que los acuerdos de seguridad hoy existentes, y en especial la OTAN, queden subordinados a la autoridad de la OSCE. Algo que ni Estados Unidos ni sus aliados occidentales están dispuestos a admitir.
La nueva OTAN
Pese a todo, la OTAN ha demostrado su capacidad de adaptación desde que en diciembre de 1991 estableciera el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN), que agrupa a los miembros de la Alianza y a los antiguos países del Pacto de Varsovia. Asimismo, la Asociación para la Paz (APP) -otra iniciativa de la OTAN que data de enero de 1994- ha reunido a 26 países, unos ex miembros del Pacto de Varsovia y otros neutrales. Las misiones de la APP (un total de 42 países, incluidos los 16 miembros de la OTAN) abarcan maniobras conjuntas y cooperación en materia de mantenimiento de la paz, búsqueda, salvamento u operaciones humanitarias.
Hay que destacar que la APP agrupa a la gran mayoría de los países de la OSCE. Sólo algunos Estados de la antigua Yugoslavia y otros como Chipre, Liechtenstein, Mónaco, San Marino, el Vaticano y Suiza no participan, por razones obvias.
Sin embargo, el problema sigue abierto, pues en algunos sectores de la OTAN se plantea la rápida incorporación a la Alianza de Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia. Es conocida la radical oposición de Rusia, también asociada a la APP. Lo cierto es que los comunicados de OTAN, CCAN y APP presentan frecuentes referencias a la democracia, el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos, principios también compartidos por la OSCE. De ahí que quepa hablar de «seguridad democrática», concepto difundido por el Consejo de Europa, que al igual que la OSCE relaciona el respeto a los derechos humanos y el fortalecimiento de las instituciones democráticas con la seguridad en el continente.