Entre el servicio público y la necesidad de competir
El estatuto y la financiación de las televisiones públicas europeas, ahora que se han generalizado las privadas, distan de estar claros. Eliminados los monopolios, las cadenas estatales se ven obligadas a competir con las privadas, y adoptan métodos que parecen poco acordes con su condición de «servicios públicos». A su vez, las televisiones privadas las acusan de competencia desleal, por acudir a la batalla armadas con dinero de los contribuyentes. En el fondo, las televisiones públicas tienen un problema de identidad: ¿siguen siendo necesarias?; ¿cuál ha de ser su oferta específica?
Cuando no había más televisiones que las públicas, el panorama estaba claro; pero eso ya no es deseable. Tampoco habría problemas si no hubieran existido nunca monopolios, como en Estados Unidos. Allí, la televisión pública (PBS) cumple su función, que es bastante marginal: los espectadores no piden más y las cadenas privadas no sufren competencia injusta. Pero hoy en Europa se da una situación confusa, para la que no resulta fácil encontrar buen arreglo.
En teoría, la televisión pública debería ser distinta. Si desde el principio hubiera habido emisoras privadas, no habría sido tan difícil crear la otra televisión, la pública, con un perfil propio. Pero donde, durante decenios, la televisión pública fue la única televisión, ha ofrecido todo tipo de programas, no sólo los peculiares de un «servicio público». La ruptura del monopolio dio origen, pues, a dos anomalías. Por un lado, las nuevas cadenas privadas sólo pueden hacerse un hueco sustrayendo audiencia a unos competidores que partieron con ventaja y siguen manteniéndola merced a la financiación pública. Por otro, las televisiones públicas se encuentran con una doble carga que no tienen las privadas: dar emisiones de «servicio público» no rentables y enfrentarse con la competencia a sus programas «comerciales».
Competencia desleal
Naturalmente, hay una forma drástica de aclarar la situación: eliminar la televisión pública. En otros sectores, como la telefonía, ¿no se han privatizado los monopolios estatales, además de permitir la competencia? Sin embargo, en Europa, no sólo los gobiernos, sino aun el mismo público, no se muestran a favor de esa salida en el caso de la televisión. La gente recela del carácter fuertemente comercial de las emisiones privadas y teme que, si no existieran cadenas públicas, desaparecerían programas valiosos pero minoritarios y la oferta televisiva se sumiría en la uniformidad.
Así pues, si ha de haber televisión pública y televisión privada, el problema es ajustar las condiciones de concurrencia. Una manera es reducir la actividad de las cadenas públicas a emisiones «no comerciales». Pero, además de que delimitar lo «comercial» del «servicio público» no es pequeño escollo, se prevé que de esa forma se hundiría la audiencia de la televisión pública. Y ¿cómo justificar, entonces, que los contribuyentes financien unas cadenas destinadas a una minoría?
En la práctica, forzadas por la competencia, las televisiones públicas han adoptado un estilo más comercial en buena parte de la programación. Esto da pie a las acusaciones de competencia desleal y a otra duda sobre la financiación: ¿por qué pagar con dinero público una televisión que es como las demás? ¿No debería competir con sus propios recursos?
En fin, en los sistemas mixtos europeos la cuestión es cómo conseguir una competencia justa entre competidores que no están en iguales condiciones. Los términos mismos de la pregunta sugieren que darle respuesta es como atar moscas por el rabo. Lo que se comprueba, primero, al tratar de la financiación de las televisiones públicas.
Doble financiación
En casi todos los países de la Unión Europea (UE), las televisiones públicas se financian tanto con publicidad como con subvenciones estatales (asignaciones presupuestarias o impuestos específicos a los televidentes). Es excepción -hasta cierto punto- la BBC, que no emite anuncios en sus cadenas no comerciales y se financia con el canon que ha de pagar cada propietario de un televisor (el equivalente de 180 dólares anuales). La venta de producciones propias suele representar una parte relativamente pequeña de los ingresos.
La mayor parte de los presupuestos de las televisiones públicas europeas proviene de fondos públicos: el 82% en el caso de la BBC, el 78% en el de las dos cadenas públicas alemanas (ZDF y ARD), el 62% en el de la RAI, el 56% en el de France Télévision. Es especial la situación en España: las subvenciones estatales son el 4,6% del presupuesto de TVE, pero un 63% más viene del endeudamiento avalado por el Estado. TVE, que viene perdiendo 172.000 millones de pesetas (1.200 millones de dólares) anuales, tiene ahora una deuda acumulada de 765.000 millones de pesetas (5.100 millones de dólares).
Además de la BBC, se financian con un canon que pagan los televidentes la RAI, las cadenas públicas alemanas (215 dólares por persona y año) y las francesas (133 dólares). Todas ellas reciben también ingresos por publicidad.
Demandas en Bruselas
Este es el motivo de las demandas presentadas ante la Comisión Europea (CE) por cadenas privadas de esos países contra sus competidores públicos. La Dirección General (DG) IV de la CE, encargada de vigilar la libre concurrencia, ha de decidir si la doble financiación constituye un caso de competencia desleal. El procedimiento va retrasado, porque el comisario Karel van Miert, responsable de la DG IV, sabe que los Estados se oponen a que Bruselas les dicte normas sobre la materia. Según los gobiernos, un protocolo del Tratado de Amsterdam reserva a los Estados la política audiovisual; pero Van Miert replica que eso no puede ir en contra de las facultades generales atribuidas a la CE por el mismo Tratado con respecto a la libre competencia.
Por eso, la DG IV pretende, antes de decidir sobre las demandas, establecer unas «líneas directrices» aceptables para los Estados. Su propuesta es admitir la doble financiación, pero con limitaciones: principalmente, prohibir que los fondos públicos sirvan para pagar programas de variedades y retransmisiones deportivas. Pero el tiempo que Van Miert quería ganar se agota. En septiembre, el Tribunal de Justicia Europeo sentenció a favor de las cadenas privadas españolas Tele 5 y Antena 3, que se habían quejado del retraso con que la CE lleva el recurso planteado por ellas contra TVE. Por tanto, la DG IV está obligada a resolverlo, y va a abrir expediente a España por la doble financiación de TVE sin poder llegar antes a un acuerdo con los Estados sobre las «líneas directrices».
De todas formas, la propuesta de la DG IV no tiene visos de prosperar. Se espera que el próximo Consejo de Ministros de Cultura de la UE, previsto para el 17 de noviembre, lo rechace, con dos argumentos: no tiene en cuenta las peculiaridades del mercado audiovisual (la famosa «excepción cultural») y los Estados tienen derecho a definir qué es de «servicio público» en este ámbito.
¿Qué es servicio público?
Ahí está el problema. ¿Es «servicio público» la emisión de un partido de fútbol, porque interesa a muchos telespectadores? Pero entonces, las cadenas privadas se encuentran en desventaja en la puja por los derechos de retransmisión, pues sus competidores acuden con dinero del Estado. Por otro lado, un criterio estricto igualaría «servicio público» a «programa minoritario»: entonces, las televisiones públicas se verían empujadas a centrarse en la programación «comercial» o acudirían cojas a la batalla por la audiencia.
Eso es lo que quiere subrayar una especie de contraataque a las demandas de las cadenas privadas ante la CE. La réplica viene en un documento presentado hace dos semanas en Bruselas por la Unión Europea de Radio-Televisión (UER), asociación de los operadores públicos. Con datos tomados de 47 televisiones del continente, la UER muestra que las cadenas privadas importan muchos programas y producen pocos. En concreto, las públicas dedican a producciones propias una parte de sus presupuestos (27%, en conjunto) mucho mayor que las privadas (7%). No hay concurrencia en igualdad de condiciones, concluye la UER, si la parte privada arriesga poco y no tiene necesidad de fomentar las producciones europeas; para compensar la diferencia, los Estados deben financiar las cadenas públicas.
¿Cómo pueden hacerlo sin perder la imparcialidad? La DG X de la CE, encargada de política audiovisual, sugiere una solución, que será examinada por el Consejo de Ministros del 17 de noviembre. Se trata de un informe preparado por un comité de expertos presidido por Marcelino Oreja, responsable de la DG X, y compuesto por representantes de cadenas públicas y privadas, junto con otras personalidades.
El comité propone que las televisiones públicas no puedan recibir fondos estatales más que para actividades de servicio público y que, para asegurarlo, lleven contabilidades separadas para esas actividades, por una parte, y para las comerciales, por otra. En suma, el comité quitaría a las cadenas públicas sus ventajas en los terrenos donde entran en concurrencia con las privadas; pero otorgaría amplia autonomía a los Estados para trazar los límites entre lo de interés público y lo comercial, así como «la importancia relativa del sector público y del sector privado en cada país».
Pagar por lo que pocos ven
Ahora que ambos sectores coexisten, el debate europeo muestra lo arduo que resulta llegar a un arreglo justo y claro. Eliminar la doble financiación de la televisión pública, adoptando el modelo británico, podría ser una solución neta, pero también muy costosa en los otros países, pues el cambio exigiría un esfuerzo presupuestario con el que nunca se había contado. Además, como ahora se ve, la competencia con los operadores privados ha puesto a la BBC en una tesitura complicada. Necesitaría más recursos, pero, cuando ha perdido audiencia, ¿cómo subir el canon a los propietarios de receptores, que la mayor parte del tiempo los usan para ver otras cadenas?
Sobre todo, lo que está ocurriendo con la BBC muestra que la fórmula británica no evita ni resuelve los problemas de competencia con la televisión privada y de definición del «servicio público». La razón es simplemente que también la BBC lucha para no quedar marginada por sus competidores. Desde hace dos años ha emprendido un plan de ataque por el que ha abierto cinco nuevos canales «de servicio público» (gratuitos y sin publicidad), otros cinco «comerciales» (con anuncios o de pago) y un ambicioso servicio en Internet. Además, proyecta introducirse en Estados Unidos con otro canal comercial vía satélite, que pondrá en marcha junto con un socio de allí, Discovery Channel.
Por tanto, la BBC tiene ahora otra actividad, comercial, por la que entra en concurrencia con las televisiones privadas. Se podría pensar que el fallo está en permitirle meterse en campo ajeno. Pero, si ha de coexistir con operadores privados -que le hacen buena mella-, ¿por qué impedirle sacar provecho de sus activos: experiencia, prestigio, uno de los mejores archivos televisivos del mundo? La BBC -subrayan sus responsables- no recibe subvenciones estatales, sino una retribución por el servicio público que presta, pagada por los beneficiarios. Entonces, nada le prohíbe obtener recursos por otro lado.
Las dos caras de la BBC
El problema es que la separación entre el servicio público y las actividades lucrativas no es nítida, ni podría serlo, probablemente. Aunque llevase dos contabilidades, como propone la DG X, las dos ramas de la BBC -y lo mismo pasaría con las otras televisiones públicas- tendrían que seguir compartiendo recursos (estudios, corresponsalías, videoteca…). La mezcla de ambos tipos de servicios y la interferencia con la televisión privada son inevitables.
En efecto, también aunque la BBC no hubiera abierto Worldwide, su división comercial, su rama pública seguiría entrando en competencia con las televisiones privadas. Si estas le han quitado audiencia, no se puede pretender que la BBC no responda. Y cuando lo hace, surgen, como en los otros países, situaciones que parecen de competencia desleal. Así, su canal de noticias continuas, News 24, puesto en marcha hace un año para combatir la supremacía de la CNN, en realidad ha venido a ser la competencia de Sky News, el canal similar -y también británico- de Rupert Murdoch. Desde la aparición de News 24 (gratuito), Sky News (de pago) ha perdido 700.000 suscriptores, y ahora su audiencia (1,8 millones de espectadores) es menor que la de su competidora (2,1 millones).
En fin, las cuestiones de fondo son las mismas, y no parece que la vía única de financiación, el canon, las resuelva.
¿Reducir la publicidad?
Otras medidas intermedias tampoco son fáciles, como ilustra el debate que se desarrolla en Francia en torno al proyecto de ley del mercado audiovisual. El proyecto mantiene la doble financiación, pero a la vez pretende reforzar el carácter público de la televisión estatal, demandada en Bruselas por TF1, la principal cadena privada. La idea es reducir la publicidad a cinco minutos por hora en las cadenas del Estado, mientras que las demás podrían seguir emitiendo hasta doce minutos por hora. La pérdida de ingresos se compensaría con una subida del canon o -como sugieren algunos diputados socialistas- con dinero procedente de la lotería nacional, que es un tipo de impuesto «indoloro».
Pero, cuando se calculan las consecuencias que tendría la medida, aparecen complicaciones. La transferencia de ingresos publicitarios a las privadas sería muy desigual, pues la publicidad no se reparte proporcionalmente, y la reducción del tiempo total disponible para anuncios acentuaría el desequilibrio. En resumidas cuentas: el 75% de la transferencia iría a parar a dos cadenas, y de ellas, la mayor, TF1, se haría con el 60% del mercado publicitario en televisión. Si eso ocurriera, no se podría decir que la medida habría favorecido la competencia. Se podría alegar que «así es el mercado»; pero no olvidemos que TF1 es la antigua primera cadena pública, privatizada.
Todo esto remite a la cuestión básica: ¿se puede seguir defendiendo la existencia de la televisión pública? La justificación principal -prestar servicios audiovisuales que el mercado no ofrecería- puede seguir en pie, pero a condición de que la televisión pública no entre en la loca carrera por la audiencia que le ha llevado a multiplicar los concursos, los reality-shows y los programas de cotilleo, y a desterrar las producciones dramáticas. El temor a que la audiencia huya de la calidad se basa en una tesis no comprobada. Para no sucumbir a este miedo, las televisiones públicas han de resignarse a perder importancia, aceptando que ya no pueden ser dominantes cuando existen otros operadores. Se trata, en cambio, de que se centren en cultivar su propio «nicho» del mercado, que conservarán si son realmente distintas.
Toda televisión es un servicio público
La multiplicación de la oferta que traerá la televisión digital abona esta idea. La futura televisión pública tendrá, probablemente, una cuota de audiencia más modesta y un carácter más definido, basado en un tipo de programación que los anunciantes no patrocinarían con entusiasmo pero una parte constante del público vería con gusto.
Cabe también una fórmula «revolucionaria», como la propuesta por Carlos Soria, profesor de la Universidad de Navarra (1). Su premisa es: el fin primario de la televisión, pública o privada, no es ganar dinero, sino prestar un servicio público. Conviene que existan los dos tipos, para asegurar la independencia del servicio tanto del control estatal como de los intereses particulares. Ambas televisiones deben funcionar bajo el mismo marco jurídico y en pie de igualdad: ni se puede condenar a la pública a difundir sólo los programas que no se venden, ni la privada puede depender de los que proporcionan ingresos millonarios. Por tanto, las dos deben tener acceso a la doble financiación.
Tal vez, en efecto, se necesita un cambio de planteamiento. Al menos, los arreglos actuales no parecen capaces de salvar los dilemas a que se enfrenta la televisión pública, obligada a competir sin convertirse en comercial y a prestar un servicio público sin caer en la insignificancia.
Rafael Serrano_________________________(1) Cfr. Carlos Soria, «Los desgastados zapatos de la televisión pública», en Nuestro Tiempo, Pamplona (diciembre 1995), pp. 82-84.