Para no penalizar el matrimonio

Reforma de la asistencia pública en Estados Unidos

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Para no penalizar el matrimonio

La formación de bolsas de pobreza dentro de una sociedad rica es especialmente llamativa en Estados Unidos. Lo desconcertante es que gran parte de esos pobres están atendidos por la providencia pública. Tras comprobar que, pese a los subsidios, el mal no ha hecho más que empeorar, se ha concluido que el problema fundamental, más que económico, es familiar: el nuevo ejército de marginados está compuesto sobre todo de madres solteras o abandonadas con hijos a su cargo. El presidente Clinton ha propuesto reformar la asistencia social para que no perpetúe la situación de dependencia y no suponga una penalización del matrimonio. El caso norteamericano resulta aleccionador para otros países donde se detectan fenómenos semejantes.

La reforma de la asistencia pública es uno de los puntos principales del programa de gobierno de Bill Clinton. El presidente prometió en la campaña electoral acabar con un sistema que, en vez de hacer autosuficientes a sus beneficiarios, convierte el subsidio en el sustituto de un empleo. Con este fin, propone limitar la duración de la ayuda: al cabo de dos años como máximo, los asistidos tendrán que ponerse a trabajar, en un servicio público si es necesario. Además, puesto que en la gran mayoría de los casos se trata de familias llamadas monoparentales, se estimulará a los padres ausentes a casarse o, en cualquier caso, a responsabilizarse del sostenimiento de los hijos.

La reforma afecta al que ha llegado a ser el programa más importante de asistencia pública: la Ayuda a familias con hijos a su cargo (AFDC). Implantada en 1935, la AFDC estaba pensada para situaciones excepcionales. Pero a partir de los años 70 ha crecido rápidamente por la explosión de nacimientos extramatrimoniales. Hoy tiene 14,2 millones de beneficiarios, lo que supone que uno de cada siete niños norteamericanos depende de este subsidio.

La AFDC se concentra sobre todo donde más pronunciado es el declive del matrimonio: en los barrios deprimidos de las grandes ciudades, y particularmente entre las minorías, en primer lugar la población negra. Se ha llegado así a formar lo que llaman una underclass, un "cuarto mundo" donde la mayoría de los niños se crían sin la presencia del padre, el fracaso escolar es elevado, pocos adultos consiguen trabajo, y abundan la delincuencia y la droga.

Madres sin marido

La correlación entre este fenómeno y la crisis familiar es clara. La gran expansión de la AFDC -de 1965 en adelante- coincide con el periodo en que se ha duplicado el número de familias monoparentales. En efecto, en treinta años la proporción de nacimientos extramatrimoniales se ha multiplicado por tres en la población total, hasta alcanzar el 29,5%; entre los negros este fenómeno se ha hecho mayoritario, con un 68% (ver servicio 147/93). Así, el 48% de los subsidios de la AFDC van a madres solteras, y otro 40%, a madres abandonadas por los maridos. Pues estas situaciones crean estados de necesidad. La tasa de pobreza de las familias monoparentales (55%) es el cuádruplo de la que presentan las familias íntegras.

La AFDC cuesta unos 73.000 millones de dólares anuales. Tan elevado gasto sería más tolerable si sirviera para sacar a la gente de un apuro. Pero lo que se pensó como una cura de urgencia se ha convertido, en muchos casos, en un tratamiento prolongado. La duración media del subsidio supera los dos años, y el 30% de los beneficiarios lo reciben durante ocho años o más.

Efectos secundarios

Hoy existe un acuerdo general: la AFDC produce unos efectos secundarios que tienden a perpetuar las situaciones de dependencia. Es lo que desde 1984 sostiene el sociólogo Charles Murray, del American Enterprise Institute, que en ese año publicó sus tesis en la obra Losing Ground: American Social Policy 1950-1980. Murray señaló que el hecho central que ha dado origen a la underclass es el aumento de nacimientos extramatrimoniales. Las familias monoparentales no sólo suponen la aparición inmediata de estados de necesidad, sino que los mantienen a largo plazo. Las nuevas generaciones, privadas de un hogar estable, fácilmente fracasan en la escuela y reproducen luego la conducta de sus padres. Los problemas se heredan y se amplían; el resultado es el ambiente de los ghettos (1).

Murray concluye que el remedio es que el matrimonio y la familia vuelvan a ser la norma. Esto requiere un cambio en los comportamientos; pero la asistencia social permite sobrevivir sin necesidad de adoptarlo. Por tanto, concluye Murray, sería mejor suprimirla.

Aunque Murray aclaraba que esto, más que una propuesta firme, era un "experimento mental", al principio sus ideas se consideraron demasiado radicales. Sin embargo, al cabo de los años han terminado por ser aceptadas en lo esencial. Sin coincidir con el fondo un tanto hobbesiano de Murray, a veces próximo al darwinismo social, otros profesores de tendencia más liberal han reconocido que la asistencia pública, tal como es ahora, favorece los nacimientos extramatrimoniales y no estimula a buscar trabajo.

Uno de esos profesores liberales es David Ellwood, de Harvard, elegido por Clinton para dirigir la elaboración de la reforma recién propuesta. Como Murray, señala que la AFDC permite a un hombre engendrar sin estar sujeto a los deberes matrimoniales, en la seguridad de que la asistencia pública se encargará de mantener a la madre y al hijo. Además, el subsidio -sumando las entregas de dinero, los vales para adquirir alimentos, la atención médica gratuita y demás ayudas- es más sustancioso que un empleo de baja remuneración. Y, sobre todo, la madre lo pierde si obtiene trabajo o se casa. La reforma pretende acabar con esos malos incentivos, poniendo condiciones para recibir el subsidio (ver pág. 4).

El caso británico

Crisis familiares semejantes se dan también en otros países, aunque probablemente en ningún otro es tan elevado el porcentaje de adolescentes que son madres solteras. Tampoco en otro lugar del mundo desarrollado es tan visible la aparición de una underclass. Para aprovechar las lecciones que puede dar el caso norteamericano, sería interesante averiguar si fuera de Estados Unidos cabe apreciar una evolución parecida.

Así ocurre en Gran Bretaña, afirma Charles Murray, que observa allí el mismo problema, sólo que con unos años de retraso con respecto a Estados Unidos. Murray ha visitado el Reino Unido para estudiar la situación de este país, y ha publicado sus conclusiones en The Sunday Times (22 y 29 de mayo pasado).

Murray, con datos correspondientes a Inglaterra y Gales, detecta también allí los principales síntomas que distinguen a la nueva underclass estadounidense. Primero, un fuerte aumento de nacimientos extramatrimoniales: del 23% en 1987 al 31% en 1992. Este crecimiento es acelerado e inédito en la historia reciente. Los registros parroquiales y, a partir del siglo pasado, el registro civil, permiten saber que de 1550 a 1950 la proporción nunca llegó al 10% y rara vez sobrepasó el 5%. En ese último año estaba en el 4,8%; luego subió paulatinamente, hasta el 9% en 1976, y con gran rapidez desde entonces.

En segundo lugar, los nacimientos extramatrimoniales afectan sobre todo, como en Estados Unidos, a la población de renta más baja. En las diez regiones inglesas y galesas con menor proporción de obreros sin cualificación, hay un 19% de hijos de padres no casados, mientras que el porcentaje alcanza el 39% en las diez regiones con mayor proporción de personas con ingresos bajos.

No da lo mismo casarse o no

Se podría pensar que la cohabitación está sustituyendo al matrimonio como forma de crear una familia. Pero no es una cuestión de simple estatuto jurídico de las parejas. Primero, sólo el 55% de los hijos extramatrimoniales tienen padres que conviven en el momento del nacimiento. Segundo, la cohabitación es mucho más breve que el matrimonio: en el 50% de los casos, dura menos de dos años, y en un exiguo 16%, más de cinco. En cambio, la duración media de los matrimonios que acaban en divorcio es de diez años, y la mayoría de las parejas casadas no se divorcian. Por otra parte, también el divorcio es más frecuente en la clase baja.

Así, en los barrios pobres de Gran Bretaña empieza a verse problemas semejantes a los de Estados Unidos. Y también existe en aquel país una política social que anima a no contraer matrimonio. Tomando un caso típico, Murray muestra que una pareja inglesa no casada y con un hijo disfruta, merced a diversos subsidios públicos, de una renta superior en un 42% a la de un matrimonio en las mismas circunstancias.

Cuando casarse es un lujo

¿Son los casos norteamericano y británico anuncio de lo que ocurrirá en todo Occidente? En otros países se observan problemas comparables, pero no en todos el fenómeno es tan claro.

Dinamarca registra la proporción de nacimientos extramatrimoniales más alta de la Unión Europea (45%), después de un rápido crecimiento desde 1970 (11%). Pero allí el índice de pobreza se mantiene estable en torno al 8% de los hogares, a diferencia de Gran Bretaña, donde ha subido del 14,1% (1980) al 18,9% (1985).

A falta de estudios comparativos más completos, se puede concluir que, para que la crisis familiar se manifieste en la aparición de una underclass, es preciso que el declive del matrimonio se concentre de una manera desproporcionada en los sectores de renta baja. Cuando así ocurre, la pobreza y la desintegración familiar se alimentan mutuamente, dando lugar a una perpetuación de las situaciones de dependencia. Entonces, una asistencia pública mal planteada puede ser fatal.

Cómo empieza todo, no es tan fácil determinarlo. Las causas más profundas son, seguramente, sociales y morales; a la vez, el paro prolongado de los trabajadores sin cualificación también influye mucho en la formación de bolsas de pobreza. Ahora bien, aunque no es probable que los programas sociales como la AFDC puedan provocar por sí solos la multiplicación de nacimientos extramatrimoniales, parece claro que la fomentan.

Por eso, el Estado debe al menos evitar que el matrimonio suponga un perjuicio económico comparativo. Equiparar en derechos, como a veces se propone, el matrimonio y las uniones irregulares, lejos de constituir una medida igualitaria, resulta injusto e insensato. Pues hace que casarse se convierta en un lujo, que los pobres tendrán más difícil permitirse. Y favorecer que los pobres se aparten del matrimonio es como sembrar las semillas del ghetto.

Subsidio limitado

La propuesta de reforma de la AFDC (Aid to Families with Dependent Children), presentada por el presidente Clinton el 14 de junio, pretende que este subsidio sea transitorio y acabe con la colocación del beneficiario en un puesto de trabajo.

La ayuda no podrá recibirse más que durante dos años. Mientras, los beneficiarios tendrán que seguir programas de formación profesional y de búsqueda de empleo, a la vez que se les facilita servicio de guardería para los hijos pequeños. Estarán obligados a aceptar el trabajo que les salga, y si a los dos años no han obtenido ninguno, se les dará un puesto subvencionado en el sector público o en el privado, con remuneración equivalente al salario mínimo.

Las madres adolescentes tendrán que seguir en la escuela y en el hogar paterno hasta los 18 años para que puedan recibir el subsidio, que no se les dará en caso de que la familia cuente con medios suficientes. Tampoco habrá derecho a subsidio si la madre soltera no identifica al padre. Los Estados podrán forzar al padre a que contribuya al sostenimiento del hijo, mediante el embargo del salario o sanciones.

Para no penalizar el matrimonio, se autorizará a los Estados a continuar dando el subsidio aunque la madre se case. Con el mismo fin, así como para recompensar la búsqueda de empleo, una reforma fiscal anterior, propuesta también por Clinton, amplía las deducciones de modo general para los asalariados de baja renta.

La reforma de la AFDC se aplicará de modo gradual, sin efectos retroactivos, empezando por las madres solteras más jóvenes, que son las más difíciles de colocar. Aunque se espera que a largo plazo las nuevas medidas supongan un alivio para el erario público, al reducir la duración del subsidio, de modo inmediato requerirán dinero adicional: 9.300 millones de dólares más hasta 1999. La razón es que es más caro proporcionar formación, servicio de guardería y subvenciones para empleos que limitarse a dar los cheques mensuales como hasta ahora.

Por otra parte, no es seguro que se logre colocar a un suficiente número de beneficiarios de la AFDC. Los experimentos llevados a cabo hasta ahora no han dado resultados muy alentadores. En uno de ellos, aplicado en California, solamente la mitad encontraron empleo al cabo de dos años. En otro, realizado en diez Estados, las madres adolescentes que recibieron formación profesional intensiva, después de 18 meses obtuvieron trabajo prácticamente en la misma proporción que las demás.

El gobierno espera que sólo haga falta crear 400.000 nuevos empleos públicos para los beneficiarios de la AFDC hasta el año 2004, cuando el 75% estén sometidos al límite de dos años. Otros cálculos menos optimistas prevén que harán falta un millón y medio de puestos. En ese caso, no se ganaría mucho. Y si no se pone límite a la permanencia en un empleo público -medida que el gobierno no se ha atrevido a proponer-, el resultado no sería muy diferente en la práctica al actual subsidio de duración indefinida.

En el Congreso hay opiniones encontradas sobre la propuesta de Clinton. Es posible que los parlamentarios impongan modificaciones importantes. Pero todos coinciden en que de alguna manera hay que reformar la asistencia pública.

Rafael Serrano_________________________(1) Sobre cómo influye la proliferación de uniones de hecho en la pobreza, ver también servicio 57/94, pp. 3-4.

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