Las familias pueden gastar las ayudas del Estado en escuelas religiosas

El Tribunal Supremo de EE.UU. da luz verde al cheque escolar

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El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha dictado el 27 de junio la sentencia más esperada del año judicial: la relativa a la constitucionalidad del cheque escolar en Cleveland (Ohio). Por la mínima diferencia, 5 contra 4, los jueces declaran que dar dinero público a los padres para que lo gasten en colegios religiosos no es contrario a la separación entre Iglesia y Estado, siempre que se permita también emplear los fondos en centros no confesionales. Es probable que a partir de ahora se extienda el cheque escolar en Estados Unidos.

Hasta ser confirmado por el Tribunal Supremo, el cheque escolar de Cleveland ha recorrido un largo itinerario judicial desde 1996, con sentencias favorables y contrarias (cfr. servicios 150/99, 4/00 y 175/00). Se alegaba que contradecía la Primera Enmienda a la Constitución, que exige neutralidad religiosa a los poderes públicos (1). Finalmente, el Supremo ha dictaminado que el cheque escolar de Cleveland es constitucional. El fallo (caso Zelman v. Simmons-Harris) ha sido redactado por el magistrado William Rehnquist, presidente del Tribunal.

También el cheque vigente en Milwaukee (Wisconsin) había sido recurrido, sin éxito, por el mismo motivo (ver servicio 95/98); pero el caso no llegó al Tribunal Supremo nacional. Cleveland ofrecía la mejor oportunidad a los contrarios del cheque. En Milwaukee, dos tercios de los beneficiarios emplean el cheque en escuelas confesionales; en cambio, en Cleveland la proporción es del 96%, lo que -según los demandantes- muestra que el sistema favorece la religión.

La religión de las escuelas y la de los ciudadanos

Pero eso se explica por razones distintas del cheque mismo, decía The Economist (23-II-2002) con ocasión de la vista oral en el Tribunal Supremo. Primero, Cleveland es una de las ciudades más católicas del país, y cuenta con una antigua red de colegios católicos, que son la mayoría de los privados. Lo mismo señala la sentencia del Supremo: "Es cierto que el 82% de las escuelas privadas de Cleveland que participan en el programa de cheque son religiosas; pero también es cierto que el 81% de las escuelas privadas de Ohio son religiosas".

En segundo lugar, la modesta cuantía del cheque (2.250 dólares como máximo) puede resultar apetecible para las escuelas religiosas, pero desalienta a las privadas con fin de lucro. De hecho, recuerda la sentencia, al principio la proporción de cheques gastados en escuelas religiosas era menor, el 78%. La posterior subida se debe sobre todo a que dos colegios privados no confesionales, que en el curso 1997-98 acogieron al 15% de los beneficiarios, abandonaron luego el sistema de cheques para integrarse en la red pública con el estatuto de charter school (escuela pública pero autónoma). Lo hicieron por dos motivos: la incertidumbre sobre el futuro del cheque, a causa de la demanda de inconstitucionalidad, y que las charter schools reciben del Estado 4.500 dólares por alumno, el doble del cheque.

Tercero, también las escuelas públicas de los contornos pueden recibir beneficiarios del cheque, pero ni una sola ha querido participar. En fin -dice la sentencia-, "en Cleveland, la preponderancia de las escuelas confesionales no es consecuencia del programa: es un fenómeno común a muchas ciudades del país".

El cheque no es la única alternativa

La cuestión es si el programa de Cleveland deja libertad a las familias o las induce a acudir a colegios religiosos. Ahora bien, el cheque no es la única alternativa pagada por el Estado. En Cleveland existen también charter schools (la sentencia las llama community schools) y magnet schools ("escuelas imán"). Unas y otras pertenecen a la red pública y están financiadas por el Estado. Las charter schools se rigen por sus propios consejos directivos y tienen autonomía para contratar a los profesores y definir el plan de estudios; no pueden tener afiliación religiosa ni seleccionar a sus alumnos (cuando las plazas no bastan para atender todas las solicitudes, se adjudican por sorteo). Las magnet schools son escuelas públicas especializadas en ciertas materias (informática, artes, idiomas...) o que siguen un determinado método de enseñanza (por ejemplo, Montessori). El Estado las financia con 7.750 dólares por alumno.

Si se tiene en cuenta a los que van a estas escuelas, precisa la sentencia, el total de alumnos que estudian en colegios elegidos por los padres y con dinero del Estado es mucho mayor. De ellos, los que van a centros confesionales no son el 96%, sino menos del 20%.

Libertad para elegir

En todo caso, la sentencia precisa que lo relevante no es si muchos o pocos alumnos van a colegios religiosos gracias a dinero del Estado. Lo contrario llevaría al absurdo de que el programa de Cleveland sería inconstitucional, pero no lo sería otro idéntico en Maine, donde menos del 45% de las escuelas privadas son confesionales. Lo relevante es si el diseño legal del plan respeta la Primera Enmienda, que prohíbe a los poderes públicos toda disposición que tenga la "finalidad" o el "efecto" de favorecer o estorbar la religión (2). Dice la sentencia: "Nadie discute que el programa recurrido aquí se promulgó con la finalidad secular legítima de dar asistencia educativa a niños pobres de un sistema escolar público claramente deficiente. Por tanto, la cuestión planteada es si el programa de Ohio tiene, no obstante, el 'efecto' prohibido de promover o impedir la religión". Los demandantes alegan que la promueve.

Para dilucidar el asunto, el fallo recuerda primero que hay dos maneras de que el dinero público llegue a instituciones religiosas: mediante ayudas directas a las instituciones, por razón de las funciones sociales que desempeñan, y por ayudas a particulares que, a su vez, recurren a los servicios de entidades religiosas. Sobre la constitucionalidad de las ayudas directas a instituciones religiosas, el Supremo -reconoce la sentencia- no ha mantenido siempre los mismos criterios.

En cambio, la jurisprudencia del Tribunal ha sido inequívoca en relación con las ayudas entregadas a personas: para que sean constitucionales, basta que los beneficiarios tengan opción de emplearlas en instituciones religiosas o en otras no religiosas, y que puedan escoger con verdadera libertad. Para ello, las subvenciones han de estar dirigidas a una amplia clase de ciudadanos, definida sin referencia a la religión. Si todo eso se cumple, la acción del Estado es religiosamente neutral, y "la ayuda pública llega a las escuelas religiosas solo a consecuencia de las genuinas e independientes opciones de individuos particulares". La sentencia añade que tres veces el Tribunal Supremo ha recibido demandas de inconstitucionalidad contra subvenciones de ese tipo, y las tres veces ha rechazado las demandas (3).

Así pues, un programa oficial que reúna esas características no tiene el "efecto" de promover la religión, ni siquiera en apariencia. "Si accidentalmente se fomenta una misión religiosa, o parece que se respalda un mensaje religioso, eso se ha de atribuir al individuo beneficiario, no al Estado, cuya intervención termina con el desembolso de la ayuda". Como decía The Economist (23-II-2002), "una vez que el cheque está en manos de los padres, es dinero de ellos, y pueden gastarlo donde quieran".

Otros Estados se plantean el cheque

Seguidamente, la sentencia examina el programa de Cleveland (ver detalles abajo: "Cómo funciona el cheque en Cleveland"), y concluye que cumple los requisitos de constitucionalidad. En efecto, la población cubierta por las ayudas es una clase de individuos definida sin referencia a la religión: los padres de cualquier niño en edad escolar residentes en el distrito. Las familias pueden escoger libremente, pues el plan está abierto a escuelas de toda clase: privadas -religiosas o no- y públicas. La única preferencia establecida no tiene que ver con la religión, sino que es para las familias de ingresos bajos. Todo eso demuestra la constitucionalidad del cheque, dice el Tribunal.

Además, añade la sentencia, el plan de Cleveland tiene otras características que no son necesarias para la constitucionalidad, pero desmienten otra de las alegaciones de los demandantes: que instaura "incentivos económicos para que los padres opten por escuelas confesionales". Respuesta del Tribunal: "El programa, de hecho, implica contraincentivos económicos para las escuelas religiosas", que reciben como máximo 2.250 dólares: la mitad de la asistencia pública por alumno que se da a las charter schools (4.500 dólares), o un tercio de la que se da a las magnet schools (7.750 dólares), o la mitad o un tercio -según distintos cálculos- de lo que recibiría una escuela pública que participara en el plan. En segundo lugar, "también las familias tienen contraincentivos económicos para escoger una escuela religiosa privada en vez de otras". En efecto, los padres que emplean el cheque en una escuela privada han de pagar parte de la matrícula (el 10% por lo menos, más otros gastos en algunos casos); en cambio, los padres que escogen una charter school, una magnet school o una escuela pública ordinaria no pagan nada.

El fallo del Supremo puede alentar leyes a favor del cheque en otras circunscripciones. En el Distrito de Columbia, que alberga Washington y está bajo administración federal, hubo un intento de implantarlo (ver servicio 149/95); pero el anterior presidente, Bill Clinton, vetó la medida. El mismo día en que se conoció la sentencia sobre el caso de Cleveland, un diputado republicano presentó en la Cámara de Representantes un proyecto para resucitar el plan. En California, un senador estatal presentará un proyecto preparado desde hace tiempo, pero que tenía apartado hasta que se pronunciara el Supremo. En New Hampshire, Nuevo México y otros diez Estados se han presentado proyectos de cheque escolar en la legislatura recién terminada.

Cómo funciona el cheque en Cleveland

Muchas grandes ciudades de Estados Unidos tienen escuelas públicas deficientes. Pero las de Cleveland son las peores de todas. No cumplen ni uno de los 18 requisitos mínimos de calidad establecidos por el Estado de Ohio; solo uno de cada diez alumnos de décimo curso (15-16 años) aprueban el examen de aptitud básico; menos de un tercio de los estudiantes de secundaria logran el título. En 1995 un tribunal federal declaró el estado de emergencia escolar y ordenó que el Estado de Ohio se hiciera cargo de los colegios públicos de la ciudad, donde estudian más de 75.000 alumnos.

Para poner remedio, el Estado aprobó, entre otras iniciativas, el llamado Pilot Project Scholarship Program, que proporciona ayuda económica a las familias residentes en cualquier distrito escolar de Ohio declarado en situación de emergencia (Cleveland es el único distrito que está en ese caso). Este es el plan contra el que se puso demanda de inconstitucionalidad por motivo del cheque escolar.

En realidad, el cheque es solo una parte del programa, la que consiste en subvenciones para estudiar en la escuela, pública o privada, que los padres elijan entre las que participan en el plan. La otra parte ofrece ayudas para pagar tutores de apoyo a los alumnos que deciden permanecer en la escuela pública que les ha tocado. En uno y otro caso, el plan está limitado a alumnos de preescolar o primaria (desde 4-5 hasta 13-14 años).

La ayuda para cambiar de colegio tiene dos modalidades. Si los padres escogen una escuela privada, reciben un cheque pagadero al centro. Si optan por una pública, el Estado entrega el dinero directamente a la escuela.

Para participar en el programa, las escuelas privadas han de cumplir tres condiciones: estar situadas dentro del distrito escolar de Cleveland, tener el nivel mínimo de calidad exigido por el Estado y no hacer discriminación por motivo de raza, religión u origen nacional. A las escuelas públicas solo se exige que estén en otro distrito escolar, limítrofe de Cleveland.

Los cheques se conceden en función de la renta. Tienen preferencia las familias con ingresos inferiores al doble del umbral oficial de pobreza, que reciben el 90% del coste de la matrícula en el colegio privado elegido, hasta un límite de 2.250 dólares. Los centros privados pueden, además, cobrar a estos alumnos un suplemento de hasta 250 dólares. Las demás familias reciben cheques por el 75% de la matrícula, hasta el límite de 1.875 dólares, y no hay tope para el suplemento. Estas familias pueden optar al cheque solo si las ayudas disponibles exceden el número de alumnos de bajos ingresos que lo solicitan.

El importe máximo del cheque para los padres que eligen una escuela privada (2.250 dólares) es menos de un tercio del coste medio del puesto escolar en las escuelas públicas de Cleveland (7.097 dólares, de los que el Estado aporta 4.167). En cambio, si la escuela elegida es una pública de un distrito contiguo, recibe 2.250 dólares, además de la financiación ordinaria por alumno nuevo. Pese a este incentivo, ningún centro público se ha sumado al plan.

El programa empezó en el curso 1996-97. En el curso 1999-2000 participaron 56 escuelas privadas, de las que 46 eran confesionales. Recibieron cheques más de 3.700 alumnos; el 60% procedían de familias que no superaban el nivel oficial de pobreza, y casi todos (96%) escogieron centros religiosos. En el curso recién terminado, los beneficiarios del cheque han sido 4.456.

Las ayudas para tutorías se conceden según condiciones similares a las estipuladas para el cheque (el 90% del coste para las familias más modestas y el 75% para las demás). El límite es de 360 dólares. En el curso 1998-99 se beneficiaron de ellas unos 1.400 alumnos.

Experimentos y resultados

En Estados Unidos están en vigor cinco programas de cheque escolar. Los más importantes son los de Milwaukee, Cleveland y Florida (ver servicio 91/99); contra este último hay aún un recurso pendiente en los tribunales del Estado (ver servicio 43/00). Vermont y Maine tienen el cheque desde hace más de un siglo; pero son casos especiales, para zonas rurales donde hay pocas escuelas públicas, y en ambos Estados está prohibido gastar el cheque en escuelas confesionales (ver servicio 150/99).

Los ensayos recientes con el cheque escolar son uno de los procedimientos ideados ante el deterioro de las escuelas en los cascos viejos de las grandes ciudades, donde se concentran las familias pobres. De hecho, son estas las más firmes partidarias del cheque (ver servicios 28/02, 117/00 y 20/00).

Aún no ha pasado tiempo suficiente para comprobar los resultados del cheque escolar. Pero los estudios realizados hasta ahora han encontrado indicios favorables. En una muestra de beneficiarios del cheque escolar en Cleveland, se vio que estos alumnos habían subido, por término medio, 5 puntos sobre 100 en lectura y 15 puntos en matemáticas: una mejora considerable, si se tiene en cuenta que el 75% de los chicos que recibieron el cheque eran de familias modestas (ver servicio 181/97). En Milwaukee, un informe del consejo escolar señala que los resultados académicos medios del distrito han mejorado después de que se implantara el cheque escolar, y otra investigación independiente detectó un descenso del fracaso escolar en la misma época (ver servicio 28/02).

Otros dos estudios examinan los efectos de los "cheques escolares" de financiación privada que otorga la ONG Children's Scholarship Fund (CSF). El primero se realizó entre los becarios del CSF en tres ciudades: Dayton (Ohio), Nueva York y Washington (ver servicio 117/00). Los datos revelan una notable mejora de calificaciones en los alumnos negros que recibieron el cheque, excepto en Washington, y una mejora muy leve en los alumnos blancos o hispanos. El segundo estudio se hizo en Charlotte (Carolina del Norte), y se debe a Jay Greene, del Manhattan Institute for Policy Research. El autor detecta que los beneficiarios del cheque mejoran una media de 6 puntos en matemáticas y de 5,4-7,7 puntos en lectura (ver Jay Greene, The Effect of School Choice: an Evaluation of the Charlotte Children's Scholarship Fund, disponible en www.manhattan-institute.org).

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(1) "El Congreso no promulgará ley alguna por la que adopte una religión como oficial del Estado o se prohíba practicar libremente una religión", etc.; este precepto se aplica a los Estados en virtud de la 14ª Enmienda.

(2) Lo que se dice sobre la "finalidad" y el "efecto" no está en el texto de la Primera Enmienda (ver nota 1): es interpretación del Tribunal Supremo (caso Agostini v. Felton, 1997).

(3) Los tres casos son: Mueller v. Allen (1983), Witters v. Washington Dept. of Servs. for Blind (1986) y Zobrest v. Catalina Foothills School Dist. (1993).


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