Ante el creciente desinterés ciudadano respecto a los mecanismos de la democracia representativa, se están adoptando fórmulas para favorecer que los electores puedan presentar iniciativas populares y hacer directamente sus propuestas. Este tipo de iniciativas tiene la ventaja de estimular la participación política, pero también el riesgo del populismo y de la manipulación por obra de los lobbies.
La Unión Europea sufre desde hace tiempo del llamado “déficit democrático”, por el que los ciudadanos sienten que apenas pueden influir en lo que se decide en Bruselas. Sea verdadera o no esa idea, lo irrefutable es que, si medimos el interés de los ciudadanos por su participación en las elecciones al Parlamento Europeo, resulta que cada vez votan menos: del casi 62% de participación en las primeras elecciones de 1979, cuando la UE estaba compuesta por nueve países miembros, se ha pasado al 43% en las de 2009, con 27 países.
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Al margen de cómo se regule finalmente la ICE, quedará lejos de las iniciativas populares de Suiza o de California, que dan origen a referéndums vinculantes. Los artífices del Tratado de Lisboa no han querido esa democracia directa.
Suiza: tradición de democracia directa
Las iniciativas legislativas populares están ya reconocidas en distintos países europeos, a menudo con más exigencias de las que plantea la ICE. En España, por ejemplo, se precisa que las iniciativas se presenten en forma de proyecto de ley, cosa que para la Comisión Europea es un requisito innecesario. Además, los porcentajes de firmas exigidas son superiores al 0,2% de la población (en España equivale al 1,2%).
Suiza es el país europeo donde las iniciativas de origen popular están más arraigadas. Con más de 50.000 firmas reunidas en un plazo de cien días, un grupo de ciudadanos puede obligar a someter a referéndum nacional una ley aprobada por el Parlamento. De manera similar, existe un derecho de “iniciativa popular” que permite a los ciudadanos solicitar que una enmienda constitucional sea puesta a votación si logran conseguir 100.000 firmas de apoyo en 18 meses.
La más reciente iniciativa popular aprobada en Suiza despertó interés y reacciones encontradas en toda Europa, al prohibir por referéndum los alminares en las mezquitas. Pero no cabe duda de que buena parte de las iniciativas suizas han sacado a decisión pública asuntos que interesan a la ciudadanía, desde la inmigración a la legalización del cannabis o al aborto.
Incluso en un país, como Gran Bretaña, de arraigada democracia representativa, el tory Cameron propone en su programa para las próximas elecciones obligar al Parlamento a debatir un asunto que tenga el apoyo de 100.000 firmas.
España: el Parlamento desconfía
En España, para interesar a los ciudadanos en la política municipal, en el anteproyecto de ley de Gobierno Local que está negociando el gobierno se incluye que los vecinos podrán presentar propuestas de acuerdos o proyectos de reglamentación en materias de competencia municipal. Está por ver cuántas firmas serían necesarias, pero se maneja un baremo del 20% de la población en municipios menores de 5.000 habitantes (que son el 85% de todos los municipios españoles).
Pero no puede decirse que en España la participación a través de las Iniciativas Legislativas Populares (ILP) haya incidido mucho en la vida política. Desde 1978, tan solo nueve ILP han pasado el filtro previo de la Mesa del Congreso, y solo una ha sido luego aprobada por el Pleno (una modificación de la Ley de Propiedad Horizontal).
La Constitución Española (art. 87) y la Ley reguladora de la ILP (de 1984) exigen un mínimo de 500.00 firmas autenticadas de electores, y recogidas en el plazo de seis meses. Antes de la recogida de firmas la ILP propuesta debe ser examinada por la Mesa del Congreso, para comprobar que reúne los requisitos, y que no se refiere a materias excluidas de una ILP: las materias propias de Leyes Orgánicas (por ejemplo, no se podría modificar así el Código Penal o la ley Electoral), las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional o las referidas a la prerrogativa de gracia.
También cabe la posibilidad de presentar ILP en los parlamentos de las Comunidades Autónomas, según las condiciones exigidas en sus respectivos estatutos. Esta es la vía que ha seguido el Foro Español de la Familia con su proyecto de ILP RedMadre que promueve la creación de una red de apoyo a la mujer embarazada en toda España, y que en junio de 2009 había recabado cerca de 600.000 firmas en todo el territorio nacional.
Con estas firmas ha impulsado 17 ILP en las Comunidades Autónomas, con diferentes resultados. En Castilla y León y Comunidad Valenciana se aprobaron las respectivas ILP y actualmente tienen su propia ley de apoyo a la mujer embarazada. En Aragón, Andalucía y Navarra, que acumularon más de 135.000 firmas, fueron rechazadas en los Parlamentos, pero sirvieron para sensibilizar a los ciudadanos sobre este problema. En otras CC.AA. estas ILP se encuentran en trámite.
Ventajas e inconvenientes
La decisión de cuestiones de interés general por métodos de iniciativa popular tiene sus ventajas y sus riesgos.
En algunos casos sirve para la defensa de derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando el legislador los atropella en aras de otros objetivos. Es el caso de Alemania, donde los ciudadanos pueden sumar fuerzas para presentar recurso contra una ley en el Tribunal Constitucional. De este modo, el pasado marzo el TC declaró nula la ley de datos de telecomunicaciones, que obligaba a guardar los datos de las conexiones telefónicas de cada usuario durante seis meses. La norma respondía a una directiva de la UE para la lucha contra el terrorismo y había sido recurrida por 35.000 denunciantes, casi todos particulares, en la mayor demanda presentada de forma conjunta ante el TC.
El recurso a la iniciativa popular sirve también para mostrar el verdadero sentir de los ciudadanos, cuando los legisladores aprueban una ley asegurando que responde a lo que el pueblo desea. Así ocurrió el año pasado en California, en noviembre de 2008, cuando los electores aprobaron en referéndum una enmienda constitucional que reserva el matrimonio para la unión de hombre y mujer, en contra de una decisión del Tribunal Constitucional del estado; y lo mismo ha ocurrido en noviembre de 2009 en Maine, en otro referéndum sobre el mismo asunto. Se confirma así que el matrimonio gay pierde siempre que se somete a referéndum.
California: la industria de las iniciativas populares
En EE.UU. 34 estados permiten las iniciativas populares, que suelen votarse con ocasión de elecciones legislativas o presidenciales. Pero este método democrático puede también desvirtuarse, como se observa por la “industria de las iniciativas” que se ha desarrollado en California.
En el período 2000-2008 fueron sometidas a referéndum en California 62 cuestiones. El problema es que a menudo se aprueban iniciativas contradictorias. La famosa “Proposición 13” en 1978 fue una reacción popular contra el estado manirroto: puso un tope a los impuestos sobre la propiedad y exigió una mayoría cualificada para los aumentos impositivos. Pero luego se han aprobado otras iniciativas que exigen más escuelas, más hospitales o más prisiones, lo que inevitablemente exige más gastos. Hoy California hay emprendido un severo recorte de gastos para no entrar en bancarrota.
El número de firmas requeridas para proponer un referéndum es igual al 5% de los votos emitidos en la última elección para gobernador del estado. Esto ha dado lugar, según explica The Economist (19-12-2009), a que un puñado de empresas se hayan especializado en la recogida de firmas para las diversas iniciativas. Así, lo que debería ser un método de participación política ciudadana se convierte en una captación y venta de firmas para intereses de distintos lobbies.
Nada es perfecto.